立法機(jī)構(gòu)

無論任何國家，相較于行政部門的決策者和官僚人員，立法機(jī)構(gòu)對于對外政策決策的作用都更小。但這并不意味著所有立法機(jī)構(gòu)都是無足輕重的（Howell & Pevehouse，2005；Scott & Carter，2002；Leogrande，2002）。立法機(jī)構(gòu)并不都是無足輕重的，其實(shí)際影響因國家而異。非民主政治制度下的立法機(jī)構(gòu)一般都不過是政治領(lǐng)導(dǎo)者所作決策的橡皮圖章而已。

民主國家的立法機(jī)構(gòu)對于本國的對外政策有更大的影響，但民主國家的立法權(quán)力也要受到諸多因素的制約。其中之一是，行政首長一般在對外政策領(lǐng)域擁有廣泛的立法權(quán)。例如，美國總統(tǒng)在許多方面得到美國憲法的授權(quán)，即各種條約的談判、對其他國家的外交承認(rèn)、外交與軍事人員的任命、作為總司令指揮美國軍隊(duì)、其他國會或法院很少或幾乎不審查的許多行為。傳統(tǒng)是第二種因素，而在對外政策決策中有利于行政長官。事實(shí)上，所有國家的對外政策從來都是由政治領(lǐng)導(dǎo)者掌管，特別是在戰(zhàn)爭或其他危機(jī)時期。

第三種是一種信念，即一個統(tǒng)一的國家聲音對于一項(xiàng)對外政策的成功是重要的。危機(jī)期間--國會像大眾一樣集結(jié)在總統(tǒng)周圍時--更是如此。2001年底，正是這種情感反應(yīng)幫助小布什總統(tǒng)贏得了國會的支持，獲得幾乎不經(jīng)審查的調(diào)用軍隊(duì)的權(quán)力。當(dāng)時，參議院以98∶0的票數(shù)、眾議院420∶1的票數(shù)支持國會決議。僅僅在13個月之后，參議院以77∶23的票數(shù)、眾議院以296∶133的票數(shù)批準(zhǔn)了對伊拉克的軍事行動。當(dāng)然，許多議員贊成戰(zhàn)爭；盡管一些議員存有疑慮，但還是投了“贊成票”，因?yàn)樗麄円恢抡J(rèn)為，“對美國而言，以一個聲音說話很重要”，如參議院民主黨黨魁達(dá)希爾（Tom Daschle）在評論自己的投票時所說的。①

第四，立法者傾向于關(guān)注國內(nèi)政策，因?yàn)闊o論正確與否，大多數(shù)投票者認(rèn)為國內(nèi)政策比對外政策更重要，并基于這種優(yōu)先判斷作出投票決定。由此，立法者往往會盡力影響貿(mào)易等國際-國內(nèi)政策問題，而對于純粹的對外政策問題則往往不太關(guān)注，如北約“東擴(kuò)”問題。

按照這個邏輯，如果某問題備受矚目且輿論反對總統(tǒng)的決策，立法機(jī)構(gòu)的重要性就凸顯出來了。更為常見的是，貿(mào)易等國際-國內(nèi)問題直接影響著選民，而且利益集團(tuán)發(fā)起立法活動（Marshall & Prins，2002）。例如，對25個發(fā)達(dá)國家的研究表明，中偏右政黨通常與商業(yè)階層結(jié)盟，因而大多數(shù)時候都支持自由貿(mào)易，而工會支持的中偏左政黨則傾向于保護(hù)主義（Milner & Judkins，2004）。此外，全球化日益使對外事務(wù)與國內(nèi)事務(wù)之間的界限趨向模糊。如一位美國國會議員所說：“所有的對外政策問題都正日益成為國內(nèi)問題……國會要求發(fā)揮更大的作用?！雹?