所謂“賢人”，就是社會上“賢俊”之士，有知識有能力同時又有很高道德程度的人士，與它相對的是“庸眾”。所謂賢人政治，就是使這些賢俊之士執(zhí)掌政治，即“所有之賢者悉集于上，而不肖者安于下，且此賢者起而為國家之重心，社會之斗南，國家之大命即托于此一部分人士之手?！彼J為，政治的大忌，一是世襲的專制，二是無知的庸眾同預政事，前者流為少數(shù)人專制，后者成為庸眾政治。“賢人政治”與兩者都不同，是介乎兩者間而又吸收兩者優(yōu)點的政治運作方式。對于這種政治，張東蓀說：“賢人政治者，由積極言，以國內(nèi)一部分賢俊是而支掌政局；由消極言，一班人民對于賢俊，非惟不阻撓其活動，抑且敬服之，常能認識賢者，舉以任事；由法度言，權(quán)力分立之形式具，凡立憲政治與民權(quán)制度無一不備，使所有之人于法制前，皆有發(fā)展其個性之平等機會；由社會言，則一班通常之人，必具有崇賢任能之德，虛衷順從之性，一方面又常能辨別賢愚，凡賢者所為皆盾乎其后，俾其力厚而功偉；他方面則不為非分之爭以停滯政治之進行，而召內(nèi)部之分裂，此賢人政治之大概也?！彼麖娬{(diào)，賢人政治不是一種政體，只是一種政治的運作方式，“即以賢者運用政治也”。

可見，張東蓀最初提出“賢人政治”，其動機是為解決如何使政治運作更合理、如何提高行政效率問題。在當時民眾知識水平普遍不高的情況下，他反對實行徹底的民主政治，認為那樣只會導致一批庸眾執(zhí)政，降低行政效率，帶來政治的腐敗和政府的無能。所以，只有將政治托付給那些“賢俊”之士，由他們來執(zhí)掌政權(quán)，才會避免像袁世凱統(tǒng)治時期那樣的腐敗與無能。從表面上看，張東蓀反對實行民主政治，似乎是一種思想上的退步，實際上并非如此。他并沒有否定人民的各項權(quán)利，他主張“賢人政治”，是在堅持法律面前人人平等的前提下提出的，承認人人都有發(fā)展個性的平等機會，國家的主權(quán)仍然屬于人民，只不過將政治的具體操作權(quán)交給少數(shù)“賢人”而已。

1917年11月，經(jīng)過反復的思索，張東蓀將民國初年形成的“賢人政治”思想逐步系統(tǒng)化，在《東方雜志》上發(fā)表了長達3萬多字的《賢人政治》，進一步闡述了“賢人政治”的政治主張，使這一主張更具理論色彩。他在解釋寫作該文的動機時說：“此篇乃著者十年來思想上之產(chǎn)物也。辛亥之歲，曾函告友人，與相辯難。其后以民權(quán)論之狂瀾日高，不愿以此挑戰(zhàn)。迨丙辰（1916年），審國人已飽受苦痛之教訓，破迷知返，遂稍稍揭橥其旨于雜志日報。雖多反響，而頗見贊成。以為此乃適當機會，可以討論矣?！?/p>

張東蓀把政治思想上支配國家政治的根本原理，分為兩大系列：一為庸眾主義，即民主主義，二為賢能主義。他將庸眾主義與賢能主義的區(qū)別概括為：庸眾主義為多數(shù)決主義和代表主義，賢能主義為少數(shù)決主義和自由意思主義；庸眾主義為平等主義和單調(diào)主義，而賢能主義為等級主義和復雜主義；庸眾主義為非個性主義和齊進主義，而賢能主義為個性主義和率引主義或保育主義；庸眾主義為個人本位主義和人民主義，而賢能主義為社會本位主義和國家主義；庸眾主義為舊進化主義、功利主義和空想主義，而賢能主義為新進化主義、理性主義和歷史主義。

在張東蓀看來，庸眾主義，就是近代平民政治，發(fā)源于希臘，其能夠?qū)嵭校刑貏e原因。一是雅典為城市國家，其范圍甚小，容易統(tǒng)治。二是有少數(shù)杰出之士，非真聽命于群愚也。所以，他斷定：它是“希臘雅典人之特產(chǎn)物”，近代以后培根、洛克、孟德斯鳩、盧梭等思想家作了進一步發(fā)揮，便成為近代民主政治。并且近代平民政治，只是“庸眾主義之程度的實現(xiàn)”，“皆為有限之平民政治”。

張東蓀通過對近代所實行的“有限的庸眾主義”的分析，對民國以來中國所實行的西方式議會政治提出了質(zhì)疑和批評。他斷定：“以近代采取平民政治之諸國之歷史為證，則但見其弊，不見其利?！边@是因為：

第一，議會是代表民意的機關(guān)，但國會議員“以私利為前提，措國事于腐敗，或鹵莽滅裂焉，或費時僨事焉，或議決不利國家前途之法案，或打消福國利民之政策?！彼?，議會制度“自國家言，則不足以謀福利；自民德言，則獎勵罪惡，風俗日娛；自民意言，則多數(shù)壟斷，紊淆是非，政黨操縱，無復自由；自政治言，則一切進行，必多停滯?！苯鷩鴷贫取皦櫰湫庞谩?，在國家政治生活中不再居于重要地位。

第二,政黨是議會制度不可缺少的，為“運用國會與內(nèi)閣者也”。然“政黨之弊，不可枚舉”。政黨政治必須依靠“多數(shù)之金錢”來運作；而其金錢取得的方法“要不離乎秘密與黑暗”，所以，猖獗、專擅、自私、輕率等等惡德，“皆與黨俱存”。由于政黨是代議制度所必需的，那么這樣的惡德和弊端也就不可避免。所以，國會制度喪失信用，主要是由于“黨弊”。

第三，選舉是表達民意的手段，即“所以宣達民意者也”，但選舉制度的施行，并不能真正表達民意。選舉過程中出現(xiàn)的“強迫”、“賣買”現(xiàn)象，“不惟選舉不足以代表民意，抑且反致民德日墮于卑劣也?！比嗣襁x舉代表，不是以人民為本位，而是以政黨為本位，便使選舉制度“其間不能無賄賂，不能無輕率?！边x舉制度同樣弊端叢生。

由此，張東蓀得出了結(jié)論：“庸眾主義所有之諸制度，皆不免于有弊，其弊乃與制度俱存，無法除免”。

張東蓀指出，由于“庸眾主義”存在著種種弊端，19世紀末到20世紀初，世界政治思潮發(fā)生了重大變化，庸眾主義和平民政治遭到思想家的批評，出現(xiàn)了一個“平民政治之反動時代”，“賢能主義”成為新的世界性政治思潮。