驚心動(dòng)魄的財(cái)政歷史表明，憲政制度的演進(jìn)是以議會(huì)爭(zhēng)取制稅權(quán)的斗爭(zhēng)為起點(diǎn)的，在這個(gè)漫長(zhǎng)、曲折和流血的過程中，最終主宰人類主流文明的憲政精神是源源不斷地流動(dòng)著的、承襲著的。英國(guó)有一句諺語(yǔ)：“稅收是代議制之母”。在15世紀(jì)之前，批準(zhǔn)納稅幾乎是議會(huì)唯一的職能，議會(huì)主要就是一個(gè)納稅人的會(huì)議，議會(huì)最初體現(xiàn)的也并非是什么民主理念，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)作為對(duì)主權(quán)者約束在先的理念。所以，在任何一個(gè)民主法治的國(guó)家里，財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是議會(huì)中心主義，體現(xiàn)的是一種納稅人至上、王在法下的精神。促使英國(guó)向憲政民主體制發(fā)展的《大憲章》、《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?、《?quán)利法案》等具有里程碑性質(zhì)的憲法性文件，都是在議會(huì)反對(duì)國(guó)王征稅權(quán)的斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的，著名的英國(guó)革命、法國(guó)革命、美國(guó)革命也都是從納稅人的抗稅運(yùn)動(dòng)開始的。

中國(guó)的情形則完全不同。自秦始皇確立了“天下事無(wú)大小皆決于上”的原則以來(lái)，皇權(quán)專制始終是傳統(tǒng)政治的唯一核心。雖然為了維持龐大宗法體系內(nèi)的和諧與平衡，這個(gè)制度在自我調(diào)整空間比較充裕的時(shí)候，也會(huì)對(duì)自身過分專制化的趨向加以一定抑制，有一些對(duì)君主權(quán)力的法定限制手段，如議、封駁、臺(tái)諫制度等。但正如德國(guó)哲學(xué)家雅斯貝斯指出的：“一旦建立了獨(dú)裁制，便不可能從內(nèi)部把它消除……這部機(jī)器幾乎自動(dòng)地保持它自己?！敝袊?guó)皇權(quán)專制制度的自我抑制只能局限在很有限的范圍之內(nèi)，其專制性不僅不可能從根本上被消除，相反會(huì)隨著自身邏輯規(guī)定的方向惡性發(fā)展。宋代以后，皇權(quán)專制制度走向極端化，君權(quán)實(shí)現(xiàn)了其對(duì)整個(gè)社會(huì)的超強(qiáng)控制，相權(quán)被一分為三，進(jìn)而在明代被取消，以“內(nèi)閣大學(xué)士”代之。明代，皇帝之“敕”高于國(guó)家之“律”的制度特征發(fā)展到極端，顧炎武稱之為“權(quán)乃移于法”。

在威嚴(yán)無(wú)比的皇權(quán)制度下，向誰(shuí)征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，完全是皇帝一個(gè)人說了算，他所擁有的征稅權(quán)是無(wú)限的，得不到任何有效的制約，地方官員則打著“圣旨”、“上諭”的旗號(hào)“暢行無(wú)阻”地征稅，依靠從上至下施加強(qiáng)大的政治壓力，“完成政治任務(wù)”式地征收，征收多少全憑一時(shí)一地的需要，全然不顧農(nóng)民有沒有承受的能力，對(duì)納稅者亦不承擔(dān)任何法律和道義上的責(zé)任。

中國(guó)的農(nóng)民階級(jí)從來(lái)沒有任何權(quán)利可言，只有不能不承擔(dān)的納稅義務(wù)如影相隨。他們直接面對(duì)的是打著皇帝的旗號(hào)、代表專制皇權(quán)的各級(jí)官吏，處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位，只能“聽天由命”。皇權(quán)專制社會(huì)也沒有任何一種政治力量（如歐洲的貴族領(lǐng)主）處于政府和農(nóng)民之間起一種“緩沖”作用。中國(guó)歷史上稱政府征收的賦稅為“皇糧國(guó)稅”，納稅者被稱為“小民”、“平頭百姓”，片面強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù)而完全忽略其權(quán)利等都是這種思想和制度的反映。這種惡劣的、毫無(wú)生機(jī)和前途的制度嚴(yán)重破壞了社會(huì)再生產(chǎn)過程，構(gòu)成對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)一種極大的殺傷，成為導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)和政治危機(jī)、引發(fā)周期性社會(huì)動(dòng)蕩的基本因素。中國(guó)歷史上頻繁的改朝換代并且社會(huì)動(dòng)亂的周期越來(lái)越短，清晰地標(biāo)志著中國(guó)皇權(quán)專制制度在走向極端的同時(shí)，也在一步步無(wú)可挽救地走向滅亡。

中、西方的制度差異如此之大，令人感慨不已。清末以來(lái)，中國(guó)亦有一百多年的憲政歷史，卻始終沒有真正找到一條制約政治權(quán)力的憲政之路。中國(guó)人引進(jìn)民主理論的目的只是為了中國(guó)也像西方國(guó)家一樣“船堅(jiān)炮利”、經(jīng)濟(jì)繁榮。然而，由于歷史條件的限制，他們沒有充分的時(shí)間來(lái)思考憲政民主精神的內(nèi)涵。這種先天不足的憲政文化極大地影響了清末的立憲運(yùn)動(dòng)，并導(dǎo)致此后一次又一次向民主法治方向邁進(jìn)的失敗。

在中國(guó)語(yǔ)境中，法律是為政治服務(wù)的，是統(tǒng)治者獨(dú)掌的工具。既然是工具，那么需要的時(shí)候可以用，不需要的時(shí)候也可以不用。而作為“法律中的法律”的憲法，也就變成了各部法律中最不像是“法”的東西——沒有完整的法律規(guī)范形式，沒有法律責(zé)任和違憲審查作為后盾，不能對(duì)社會(huì)生活起實(shí)質(zhì)上的調(diào)整作用，而是對(duì)一些既定原則的承認(rèn)，成為國(guó)家的政治宣言和維護(hù)統(tǒng)治合法性的工具。

這種影響至今在中國(guó)人的頭腦中仍然十分頑固，久久揮之不去，并突出反映在人們的財(cái)政觀念上，認(rèn)為財(cái)政稅收是以國(guó)家為主體的，是為政府服務(wù)的。憲法中只規(guī)定了公民有依法納稅的義務(wù)，稅法中只規(guī)定納稅人為單純的“義務(wù)人”，而納稅人權(quán)利則幾乎被完全忽略。政府是在征收和使用自己的錢，跟納稅人沒有什么直接的關(guān)系，納稅人無(wú)權(quán)說三道四。法律工具主義之下建立的人民代表大會(huì)是為了賦予統(tǒng)治者的意志以法律的形式和為統(tǒng)治者的決策提供合法性的機(jī)構(gòu)而存在的，無(wú)法成為真正的財(cái)政、預(yù)算的立法機(jī)關(guān)（因?yàn)橛懈嗟姆僧a(chǎn)生于人大之外），無(wú)法成為政府與納稅人利益進(jìn)行交涉與協(xié)調(diào)的場(chǎng)所，無(wú)法發(fā)揮對(duì)國(guó)家法律秩序的監(jiān)督與引導(dǎo)功能，因而也就無(wú)法創(chuàng)造出一個(gè)公平正義的稅制和陽(yáng)光的財(cái)政預(yù)算體制來(lái)。職能的軟化和空泛化，使其不可避免地成為政治權(quán)力下的一種擺設(shè)和“表決機(jī)器”。

溫家寶總理日前在回答記者有關(guān)政府改革的提問時(shí)，突然提高聲音說了以下將載入史冊(cè)的話：“我想講一個(gè)公共財(cái)政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。其實(shí)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義。”