一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的

1215年，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰王與25名貴族代表簽署了《大憲章》，對(duì)貴族每年向國(guó)王交納多少貢賦、繼承遺產(chǎn)時(shí)應(yīng)交納多少遺產(chǎn)稅等都作出規(guī)定，從而在人類(lèi)憲政史上寫(xiě)下了最為光輝的一頁(yè)。

《大憲章》的核心價(jià)值是，第一，確立了對(duì)國(guó)王課稅權(quán)加以限制、國(guó)王征稅必須經(jīng)被征者同意的條款。從此之后，國(guó)王的權(quán)力將受到來(lái)自制度的約束，而且這種約束將不再限于一般的臣屬勸諫或文化習(xí)俗的制約。除了通過(guò)合法程序，他不再享有對(duì)自由臣民的征稅的權(quán)力，不再擁有武斷專(zhuān)橫之權(quán)。第二，國(guó)王征稅必須得到“別人”的一致同意，其中隱含著人民開(kāi)始擁有國(guó)事咨詢(xún)權(quán)的意思，因而成為后世“無(wú)代表則無(wú)稅”原則的基礎(chǔ)。第三，不許對(duì)商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權(quán)的局限性，有助于貴族們與市民的聯(lián)合。所以，盡管在表面上《大憲章》只是一份申明國(guó)王權(quán)限范圍、體現(xiàn)封建貴族意志和自由的宣言書(shū)，但它仍然成為英國(guó)憲政轉(zhuǎn)型的一個(gè)起點(diǎn)。

在王室財(cái)政對(duì)財(cái)政的需求難以抑制和納稅者要維護(hù)自身利益的兩難情況下，如何使賦稅征收規(guī)范化、制度化就成為處理國(guó)王與臣民關(guān)系的關(guān)鍵之所在。“未經(jīng)同意不得征稅”原則的建立，必然出現(xiàn)由誰(shuí)來(lái)代表納稅人表示同意或反對(duì)的“代表性”問(wèn)題，以及建立一個(gè)能夠進(jìn)行討論、表決的機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，于是，議會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。議會(huì)從它誕生那天起所具有的最重要的職能就是限制國(guó)王征稅和主持財(cái)政稅收的立法，并最終使它從貴族議政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)演變?yōu)榇h性質(zhì)的政治機(jī)構(gòu)。

1297年，愛(ài)德華一世因?qū)ν鈶?zhàn)爭(zhēng)、國(guó)庫(kù)空虛而急需增稅，遭到議會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，被迫簽署補(bǔ)充條例《無(wú)承諾不課稅法》，承諾“未經(jīng)國(guó)民同意”不得以“緊急需要”為名征稅。每年國(guó)王還要向國(guó)民宣讀一次《大憲章》，從而再次確認(rèn)了《大憲章》的法律效力。對(duì)此，丘吉爾曾作如下評(píng)價(jià)：“愛(ài)德華的讓步開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例，而且在國(guó)王受議會(huì)約束的道路上邁了一大步?！蓖鹨粫r(shí)的愛(ài)德華三世因陷于長(zhǎng)期對(duì)法戰(zhàn)爭(zhēng)（即“百年戰(zhàn)爭(zhēng)”），需要巨額軍費(fèi)，議會(huì)則借機(jī)約束王權(quán)，力求增強(qiáng)控制稅收的能力。

13世紀(jì)中葉，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)的變化，城市市民的經(jīng)濟(jì)地位不斷上升，這使他們所繳納的財(cái)產(chǎn)稅在國(guó)家財(cái)政收入中所占的比重越來(lái)越大。當(dāng)國(guó)王把他們作為征稅的重要對(duì)象時(shí)，也不得不遵循“未經(jīng)國(guó)民同意不得征稅”的原則。于是，平民代表——鄉(xiāng)村騎士和城市平民先后進(jìn)入了議會(huì)。1343年，騎士和市民議員第一次單獨(dú)召開(kāi)會(huì)議，兩院制自此誕生，英國(guó)議會(huì)發(fā)展成為社會(huì)各等級(jí)均在其中占有席位的代議機(jī)構(gòu)。由于賦稅主要是由普通國(guó)民承擔(dān)的，而下院（即平民院）更有資格代表全體國(guó)民，因而在征稅權(quán)上擁有更多的發(fā)言權(quán)。14世紀(jì)90年代以后，議會(huì)通過(guò)的稅案上已不再有“經(jīng)上、下兩院批準(zhǔn)”的提法，而是改為“征得上院同意，由下院批準(zhǔn)”。 下院制稅為以后幾個(gè)世紀(jì)議會(huì)控制政府財(cái)政部門(mén)和實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，議會(huì)還逐步獲得了對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督權(quán)。大約在14世紀(jì)中葉，議會(huì)已經(jīng)有權(quán)規(guī)定稅收收入的使用范圍，有權(quán)任命財(cái)政監(jiān)察員以監(jiān)督稅款的征收和使用過(guò)程，有權(quán)組織專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查政府財(cái)政和王室財(cái)產(chǎn)情況。

17世紀(jì)以后，英國(guó)稅收的憲政精神進(jìn)一步成熟，國(guó)王詹姆士一世、查理一世與議會(huì)之間多次因稅收問(wèn)題爆發(fā)沖突。1640年2月，為了通過(guò)稅收籌集與蘇格蘭軍隊(duì)作戰(zhàn)的費(fèi)用，查理一世又一次召集議會(huì)，期間與議會(huì)之間爆發(fā)了激烈的爭(zhēng)吵，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年，查理一世因?yàn)檑`踏“未經(jīng)同意不得征稅”的原則而成為“人民公敵”，被送上了斷頭臺(tái)。

1688年，英國(guó)經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了從封建主義向資本主義的過(guò)渡，成為最早進(jìn)入資本主義時(shí)代的國(guó)家。1689年，英國(guó)國(guó)會(huì)制定《權(quán)利法案》，其中第四條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會(huì)允許，借口國(guó)王特權(quán)，或供國(guó)王使用而任意征稅，超出議會(huì)準(zhǔn)許的時(shí)間或方式皆為非法”，在國(guó)家法律上正式確立了近代意義上的憲政民主制度，議會(huì)承擔(dān)起推行公共財(cái)政制度的歷史責(zé)任。

法國(guó)的民主之路比英國(guó)曲折得多。路易十四時(shí)代，為建立絕對(duì)君權(quán)體制，國(guó)王經(jīng)常以種種免稅特權(quán)對(duì)貴族和教士進(jìn)行收買(mǎi)和馴服，正是這種僅有少數(shù)人可以享受的免稅特權(quán)加上對(duì)平民的苛征激化了社會(huì)矛盾，埋下了大革命的種子。1787年，路易十六要求通過(guò)舉債和增稅計(jì)劃，導(dǎo)致其與高等法院持續(xù)沖突，1788年巴黎議會(huì)否定了國(guó)王抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌集稅收，迫不得已于1789年重新召開(kāi)自1614年以來(lái)從未召開(kāi)的三級(jí)議會(huì)，卻引發(fā)了大革命，步了查理一世的后塵，成為因忽視和踐踏憲政民主原則而被送上斷頭臺(tái)的又一位君主。就在這一年，法國(guó)發(fā)布了著名的《人權(quán)宣言》，規(guī)定人民財(cái)產(chǎn)不得任意侵犯，將憲政精神融入憲法和法律之中，終于走上了憲政民主之路。《人權(quán)宣言》和其后的若干份憲法與英國(guó)的法律一樣，都貫穿著限制征稅權(quán)和負(fù)擔(dān)平等的精神。

人類(lèi)的憲政之火也在北美殖民地點(diǎn)燃。遠(yuǎn)在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前，賦稅問(wèn)題就成為北美愛(ài)國(guó)者與宗主國(guó)之間整個(gè)斗爭(zhēng)的中心點(diǎn)，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)更是直接起因于宗主國(guó)的課稅和干預(yù)。1776年7月4日，美利堅(jiān)合眾國(guó)十三州議會(huì)在一致通過(guò)的《獨(dú)立宣言》中指責(zé)英國(guó)“未經(jīng)我們同意便向我們強(qiáng)行征稅”，指出納稅而無(wú)代表權(quán)是暴政，從而點(diǎn)燃了美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的導(dǎo)火索?！盁o(wú)代議士不納稅”，成為美國(guó)為擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治提出的一個(gè)正當(dāng)理由，后來(lái)又成為美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的一個(gè)響亮的口號(hào)，即“無(wú)代表則不納稅”。