100年前，中國發(fā)生過一場規(guī)模浩大的、有翻天覆地之力的立憲運(yùn)動，下面是我收集的一些資料。梁啟超有句名言：“國中無論何人，其有違憲者，盡人得而誅之也。”他還指出：“國會之職權(quán)，一曰議決法律，二曰監(jiān)督財(cái)政。法律非經(jīng)國會贊成不能頒布，預(yù)算非經(jīng)國會畫諾不能實(shí)行。國會有立法權(quán)，監(jiān)督政府之權(quán)……是故無國會不得為立憲，有國會而非由民選，不得為立憲；雖有民選國會，而此兩種權(quán)力不圓滿具足，仍不得為立憲?！彼褜鴷穆殭?quán)規(guī)定得非常簡單，同時(shí)又非常到位。國家的財(cái)政預(yù)算和稅收法律，都是由議會來決定、來監(jiān)督的。我們可以看看我們現(xiàn)在的立法機(jī)關(guān)，我們的人民代表大會，它的權(quán)力行使得怎么樣？

任公還指出：“無論何種政務(wù)，行之必需政費(fèi)。而立憲國之所以有預(yù)算者，則除預(yù)算表歲入項(xiàng)下遵依法律所收諸稅則外，行政官不得濫有所征索；除預(yù)算表歲出項(xiàng)下所列諸款目外，行政官不得濫有所支銷，此立憲國之通義也?！笨此f得有多好，做不到這一點(diǎn)就不是一個(gè)立憲國，很符合憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)。

100年前，立憲與革命賽跑，立憲的進(jìn)程加快了，革命也在加快速度，最后成功的卻是革命。在那個(gè)緊要的歷史關(guān)頭，立憲實(shí)際上已經(jīng)成功了，但是只差半步，國人沒有享受到它的成果。我在《南方周末》上寫過一篇文章，介紹百年中國預(yù)算變革的歷程，可以清楚地看到，議會——中國叫國會，對清政府的預(yù)算已經(jīng)有了一定的決定作用。1910年國會審議1911年的預(yù)算，把清政府提交的預(yù)算砍了五分之一下去，而且對當(dāng)時(shí)清政府的很多開支是有一些限制和監(jiān)督的。所以我說政治改革即刻延伸到了財(cái)政領(lǐng)域。學(xué)者一般認(rèn)為清政府改革步伐過慢是它最后失敗的重要原因，其實(shí)這還是清政府自己的改革，是慈禧太后革自己命，叫我看那已經(jīng)不算慢了。九年預(yù)備立憲，后來又縮短到五年立憲，對于一個(gè)有著兩千年皇權(quán)專制的古老國度來說怎么能說慢？我們現(xiàn)在的改革能快多少？清政府在這個(gè)過程當(dāng)中做了很多事情，1908年頒布《清理財(cái)政章程》，1909年全面清理各省財(cái)政收支，為財(cái)政立憲做準(zhǔn)備，1911年1月，度支部擬定《預(yù)算冊式及例言》等等，這些都是財(cái)政立憲非常重要的步驟，也取得了一定的效果。

1908年清政府頒布的《欽定憲法大綱》中已包含了財(cái)政立憲的內(nèi)容：“臣民之財(cái)產(chǎn)及居住，無故不得侵?jǐn)_”，說的是國民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)；“臣民按照法律所定，有納稅，當(dāng)兵之義務(wù)”，是不徹底的稅收法定原則的確立；1911年11月3日公布的《憲法重大信條十九條》（簡稱《十九信條》）中也有財(cái)政立憲的內(nèi)容，如第十四條規(guī)定：“預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出；預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分。”第十五條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會議決者，不得照前年度預(yù)算開支?！闭f得很清楚，預(yù)算外的收支行為是不允許的，皇室的經(jīng)費(fèi)開支也由國會議決，中國的皇帝開始把部分權(quán)力讓渡給議會了，你來決定我花多少錢。幾千年來頭一回，我本人覺得很了不起。當(dāng)然有些東西是空話，最后沒有實(shí)現(xiàn)，但是空話能說也是一個(gè)進(jìn)步，這個(gè)東西能寫進(jìn)國家的法律，對于中國來說是很了不起的事情。我們自己的文明那時(shí)候達(dá)到了這個(gè)高度，我們自己卻拒不承認(rèn)，這是個(gè)很奇怪的現(xiàn)象。我們現(xiàn)在能接受這種憲政精神嗎？執(zhí)掌權(quán)力的人愿意讓別人決定自己怎么花錢嗎？我們中的某些人，別看他生活在21世紀(jì)，所想的、所做的，距離財(cái)政與財(cái)政憲政原則其實(shí)很遠(yuǎn)，甚至遠(yuǎn)低于清代的水準(zhǔn)。   

我在前年的一篇文章中說過：“中國的財(cái)政憲政改革至今仍未上路”，現(xiàn)在我仍堅(jiān)持這個(gè)觀點(diǎn)。人大是立法機(jī)構(gòu)，是最高的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，這句話寫在我們的《憲法》當(dāng)中。但人大本身的改革直到現(xiàn)在還很不到位，治稅權(quán)實(shí)際上還掌握在政府的手里，預(yù)算的審議還在走過場，人大“橡皮圖章”的形象還未改觀。預(yù)算工委、財(cái)經(jīng)委的委員，不是原來的空軍司令，就是國企老總，或者某個(gè)省的退休省長，基本上是一些退休的官員來擔(dān)任，這些人真正理解稅收憲政的人能有幾人？財(cái)稅方面的專門人才有幾人？指望這些人完成國家的財(cái)政憲政改革，期望值太高了吧？這就是為什么中國的憲政改革難以推進(jìn)的原因。行政機(jī)關(guān)對稅收、預(yù)算事務(wù)仍可獨(dú)斷專行，財(cái)政資源繼續(xù)被粗疏的管理和分利集團(tuán)巨量耗費(fèi)。如此，民生在資源配置格局中也就不可能不處于次要的地位。

中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)百年前的偉業(yè)，重走憲政之路。立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)各自歸位，開征任何新稅都必須經(jīng)國家的正式立法程序，否則應(yīng)視為違憲；既有稅種中已較為完善者，應(yīng)完成立法程序，上升為法律，任何法外課征均應(yīng)禁止；政府的財(cái)政行為應(yīng)當(dāng)公開透明；納稅人的基本權(quán)利和具體權(quán)利都應(yīng)該明文寫在我們國家的法律中，并且把它們變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

我們的學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)當(dāng)以促全體公民納稅人權(quán)利意識的覺醒為己任，做一個(gè)啟蒙者而不是歌功頌德者，以此來維護(hù)我們憲法的尊嚴(yán)；應(yīng)當(dāng)把自己的目光移向現(xiàn)行的預(yù)算和稅收法律規(guī)定之外，以“規(guī)則的規(guī)則”，即憲政，為切入點(diǎn)，重新思考中國財(cái)政稅收的制度病和中國人大腦中的專制因子，探索制定當(dāng)代中國財(cái)政憲政制度的“元規(guī)則”，認(rèn)真地回答好改革開放三十多年之后我們?nèi)匀浑y以回答及格的“鄧小平之問”。

無論從哪個(gè)方面說，以“管束權(quán)力”為宗旨的財(cái)政憲政改革都不容延宕，特別是征稅權(quán)力的來源及合法性問題，必須向人民交待得清清楚楚、明明白白。否則，征稅、用稅權(quán)力的妄用和擴(kuò)張，會給我們的社會帶來更大的禍患。這是我最后要說的話。

時(shí)間關(guān)系，我就講這么多，謝謝大家！

2010年7月13日在中國人民大學(xué)“法律，制度與政策研討會”上的發(fā)言