公共預(yù)算的真諦

預(yù)算，一般指一國政府在每個財政年度內(nèi)全部財政收入和支出的計劃，但這只是它的表象。預(yù)算中最重要的問題并不是計劃書應(yīng)當(dāng)如何編制，而是納稅人的錢如何被使用。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點看，當(dāng)一部分人使用別人的錢為別人花費時，就可能產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)的問題，因此就必須對他們進(jìn)行監(jiān)督和控制。問題在于誰來控制他們。對這個預(yù)算的最緊要問題的解答，長期以來在我國的理論和實踐中卻幾乎是一片空白。

世界上任何國家都無一例外地把預(yù)算置于一定的政體之下，以決定預(yù)算權(quán)力的劃分和相互制約力預(yù)算的編制者、執(zhí)行者和預(yù)算的審批者、監(jiān)督者不能為同一個主體。預(yù)算必須具有完整性，即政府所有的財政收支活動都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。為了便于控制和監(jiān)督，預(yù)算的編制和執(zhí)行過程應(yīng)當(dāng)是公開和透明的，它所提供的數(shù)字應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確可靠的。預(yù)算的著力點在政府的支出而不是收入。

與以往的理解多有不同，預(yù)算不只是個經(jīng)濟(jì)的問題，更不是個簡單的技術(shù)問題，而是政治的問題。預(yù)算處于一國政治的核心地帶，是政府最重要的施政宣言和施政綱領(lǐng)，是聯(lián)結(jié)政府與人民的財政紐帶。政府向人民征集資源并使用這些資源，人民依法納稅并享受良好的公共服務(wù)，只有預(yù)算才能把這兩方面聯(lián)系起來。

說預(yù)算是政治并不難理解，因為幾乎所有涉及政治的議題，如憲政、法治、民主、責(zé)任、透明度，以及國民福利、軍事外交、教育醫(yī)療等等，其中的每一個都可以在預(yù)算中找到它的對應(yīng)物。國內(nèi)外的許多案例都可以證明，如果政府在政治方面的治理和改革不能與其預(yù)算緊密掛鉤，這樣的改革就很難獲得成功。

由于沒有充分認(rèn)識到預(yù)算的核心地位和重要性，在財政改革次序的設(shè)計上，決策者并沒有將預(yù)算改革擺在最優(yōu)先的日程上，而是選擇財政體制（政府間財政關(guān)系）和稅制改革作為“突破口”，并且在這些改革取得階段性進(jìn)展后，才從1999年前后開始著手啟動了部門預(yù)算和隨后一連串的預(yù)算改革，但仍然拒絕預(yù)算的外部政治控制和人大職能的改造。這種“馬后炮”式的改革，后果就是財政資金使用效率的低下和官員貪腐行為的不可抑制。近年來巨量財政投入建設(shè)起來的“豆腐渣工程”，已經(jīng)并將在今后的日子里持續(xù)不斷地暴露出其對公共安全的危害性來。

由于沒有充分認(rèn)識到預(yù)算的核心地位和重要性，多年來，中國預(yù)算改革的核心意圖就只限定在強(qiáng)化對預(yù)算過程和支出機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制方面，把對預(yù)算資金投入的監(jiān)管列為預(yù)算治理的重點。這是一種不到位的改革，因為它幾乎完全忽視了政治層面的制度建設(shè)和政府自身資源配置權(quán)力的制約問題，這種制度安排的后果能否得到改善目前看還有很大的不確定性。正如哈里·基欽所說的：“在缺乏直接面向公眾的受托責(zé)任安排的情況下，如果缺乏強(qiáng)有力的合規(guī)性控制作為杠桿，支出機(jī)構(gòu)和公共官員很容易受到誘惑而向不安全的支出領(lǐng)域擴(kuò)張，他們通常擁有的過大的自由裁量權(quán)，將驅(qū)使他們投資于與政府職能相沖突的新資產(chǎn)方面，包括沉溺于豪華辦公帝國的建造和浪費性支出行為?！?/p>

也是由于沒有充分認(rèn)識到預(yù)算的核心地位和重要性，我國已實行15年之久的《預(yù)算法》修訂一波三折，因在預(yù)算問題上分歧極多而共識極少，目前仍處于凍結(jié)狀態(tài)。今年人大在推進(jìn)法律修訂上能走多遠(yuǎn)還未可知，這意味著我國預(yù)算改革的先天不足和后天遲滯，已經(jīng)產(chǎn)生制度的凝滯效應(yīng)——改革改不動，問題積累愈多，預(yù)計這種情況還要延續(xù)若干年。其實，預(yù)算改革并沒有多么復(fù)雜，問題的關(guān)鍵是它因涉及政治權(quán)力的歸屬而顯得過于敏感和人為的復(fù)雜局面——執(zhí)掌資源配置權(quán)的官員不感興趣，人大代表茫然不知自己的職責(zé)之所在，而學(xué)者們也因問題較為敏感而不愿涉入這個“雷區(qū)”，預(yù)算制度的改革于是便成為我國公共財政建設(shè)的積弱部分，甚或因政治預(yù)算的缺席，我國的公共財政體制和制度其實并未有像某些學(xué)者或官員所自稱的那樣，已然建立和成熟起來了，它其實原地未動。

在我國，預(yù)算的編制過程依然十分粗疏、脆弱和松散，其他國家（遠(yuǎn)不止發(fā)達(dá)國家）常見的預(yù)算籌劃，嚴(yán)謹(jǐn)預(yù)測，公民聽證、質(zhì)詢、討論以致激辯（這其實是很正常和很良性的現(xiàn)象，不應(yīng)視為亂像），以及分工合理而細(xì)密的高層協(xié)調(diào)，在中國的預(yù)算程序中基本上是不存在的。立法機(jī)關(guān)（人大）在預(yù)算決策和預(yù)算審批、核查中所扮演的角色仍然是微不足道的，對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制依然是蒼白無力的，對決算結(jié)果的分析和問責(zé)基本上是沒有的。“政出多門”、“錢出多門”、“條塊分割”的管理體制和渙散的財政紀(jì)律與以往任何時候相比，都沒有明顯改觀的跡象。所有這一切，就是當(dāng)今中國預(yù)算體制的真實狀況，也是政府行政成本高昂、效率低下（指財政資金的使用，在其他某些方面，它的效率比世界上任何國家都要高）的主要原因。

在我國，人大還不充分具備審查預(yù)算的能力，預(yù)算審查的重點在初審階段，而不是全體人大會議的審查。1994年《預(yù)算法》也沒有賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)，因此人大代表審查預(yù)算，要么是整體通過，要么是整體否決。在整體否決不可能的情況下，只能選擇整體通過。從全國人大會議議程安排也可以看出，全國人大并沒有把預(yù)算審查放在人大代表工作的中心位置。自2005年開始，全國各級人大全體會議期間，不再要求政府預(yù)算作口頭報告，只發(fā)書面的報告，這意味著預(yù)算約束機(jī)制被弱化而不是加強(qiáng)。