1938年2月9日，邊區(qū)政府即頒布了《晉察冀邊區(qū)減租減息單行條例》，規(guī)定地主的土地收入，一律照原租額減收25%；債主的利息收入，一律不準(zhǔn)超過1分(即10%)。

此外，額外附加一律廢除，高利貸一律禁止。

減租減息政策的貫徹，大大減輕了封建剝削對貧苦農(nóng)民的壓力，在一定程度上改善了人民的生活，從而對發(fā)動(dòng)群眾起了關(guān)鍵作用。

但有的地方也出現(xiàn)了政策界限不清的做法。

聶榮臻發(fā)現(xiàn)后及時(shí)向干部們指出：“我們是要吃牛肉還是要喝牛奶。

吃牛肉一下把地主、富農(nóng)的財(cái)產(chǎn)全沒收，不是很痛快嗎?但是這樣做，只能是幫敵人的忙，會(huì)把地主、富農(nóng)都趕到敵人那邊去，又將形成中央蘇區(qū)時(shí)‘赤白對立’的現(xiàn)象，危及到我們抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作。

我們認(rèn)真搞減租減息，只要地主、富農(nóng)執(zhí)行政府規(guī)定的政策，就團(tuán)結(jié)他們一道抗日。

這是擠‘牛奶’的辦法，慢慢擠，細(xì)水長流?！?/p>

聶榮臻的舉例生動(dòng)鮮明、通俗易懂，很快被廣大干部群眾接受。

晉察冀孤懸敵后，幾乎得不到任何物資接濟(jì)，因此聶榮臻非常重視組織軍民生產(chǎn)。

在他的倡導(dǎo)下，邊區(qū)政府一開始就鼓勵(lì)群眾發(fā)展生產(chǎn)，植樹造林，興修水利，改良耕作方法，開墾荒地，多打糧食，支持抗日，改善生活。

到1939年，又頒布了《獎(jiǎng)勵(lì)生產(chǎn)事業(yè)條例》和《墾修灘荒辦法》，號召平原地區(qū)少種棉花，以防被敵人掠奪利用，要求各地多種糧食，發(fā)展手工業(yè)，盡量自織土布，以滿足軍需民用。

晉察冀邊區(qū)還逐步加強(qiáng)了財(cái)政建設(shè)，健全了財(cái)政制度，保障了軍需民用。

根據(jù)地的軍政費(fèi)用，主要來源于“合理負(fù)擔(dān)”、田賦和稅收。

聶榮臻說：由于我們的部隊(duì)和干部，大多來自勞動(dòng)人民，從樸素的階級感情出發(fā)，一開始他們就提出，抗戰(zhàn)的財(cái)政都要由有錢的地主、富農(nóng)或工商業(yè)主負(fù)擔(dān)。

這樣做顯然不符合抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的總方針。

所以，根據(jù)中央的指示精神，我們提出了合理負(fù)擔(dān)的辦法。

晉察冀合理負(fù)擔(dān)的辦法，使負(fù)擔(dān)面達(dá)到邊區(qū)總戶數(shù)的60％左右。

“救國公糧”由村政府征收、支付和保管。

這樣，村村有糧站，村村有倉庫，可以到處取給，不誤需用，還節(jié)省運(yùn)輸，減少了損失。

部隊(duì)、政府機(jī)關(guān)用糧，由政府按月按定量發(fā)給糧票，保障了供給。

采取這些措施以后，邊區(qū)財(cái)政逐步走上正軌。

聶榮臻曾不無自豪地說，自古以來，就有“兵馬未動(dòng)，糧草先行”的說法，我們在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期就不存在“糧草先行”的問題，部隊(duì)基本上是走到哪里，便可以就地取得“糧草”供應(yīng)。

晉察冀在發(fā)動(dòng)群眾中，還大力加強(qiáng)了對群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)。

根據(jù)地的工人、農(nóng)民、青年、婦女和兒童，都廣泛地組織起來，使他們在抗日斗爭中發(fā)揮更大的作用。

聶榮臻說，抗戰(zhàn)時(shí)晉察冀的群眾組織得很好，社會(huì)秩序井然，真可以說是做到了“夜不閉戶，路不拾遺”的程度。

只要在邊區(qū)，我們走到哪里都非常安全。

事實(shí)也確實(shí)如此。

聶榮臻經(jīng)常到各軍分區(qū)檢查工作，或到北方分局開會(huì)，有的相距百里以上，他都是只帶一名警衛(wèi)員，一人一匹馬，說走就走。

有時(shí)在老鄉(xiāng)家吃飯或住宿，都受到熱情接待，安全得很。

聶榮臻還十分重視邊區(qū)人民的政治文化教育。

他指示邊區(qū)政府普遍發(fā)展了小學(xué)、中學(xué)和冬學(xué)、夜校，村村辦有“掃盲班”，幫助不識字的農(nóng)民學(xué)文化。

文化教育活動(dòng)，不僅遍及邊區(qū)各地，還發(fā)展到一些游擊區(qū)和敵占區(qū)。

到1939年底，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，北岳區(qū)和冀中區(qū)共辦有七千多所小學(xué)，7所聯(lián)合中學(xué)，中小學(xué)生達(dá)三四十萬人。

晉察冀還創(chuàng)辦了華北聯(lián)合大學(xué)和抗戰(zhàn)建國學(xué)院2所高等院校，培養(yǎng)了大批各類干部。