土地制度已經(jīng)越來越成為深化改革的焦點(diǎn)問題。在土地制度改革的問題上，改革的方向和改革的具體方式都引起了廣泛的爭(zhēng)議。這時(shí)，回顧歷史可能是有益的。歷史上，已經(jīng)有過土地所有制的演變，而且，這種演變是成功的，解決了重大的社會(huì)問題。

滿清入關(guān)建立政權(quán)以后，通過直接圈占的方式，擁有了大量國(guó)有土地。這些土地分給了旗人，作為他們生計(jì)的保障。清政府希望，這樣一來，所有的滿族人和他們的后代就可以永遠(yuǎn)無衣食之憂，永遠(yuǎn)安居樂業(yè)。

這些分給旗人的土地被稱為旗田或旗地。旗田的所有權(quán)仍然屬于國(guó)家，旗田的業(yè)主只有使用權(quán)，而沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)，旗人不可以賣出旗田。“無論舊圈自置，概不準(zhǔn)售予民人”。清政府這樣做，顯然是為了防止旗人因失去土地而生計(jì)無著。這就好像，政府為所有的旗人專門辦了一個(gè)大工廠，工廠屬于國(guó)有，其他人不得進(jìn)入，而旗人永遠(yuǎn)都有在工廠中勞動(dòng)并賺得收入的機(jī)會(huì)。

清政府的這種想法顯然是太天真了。子孫后代的生計(jì)是不可能依靠祖宗的預(yù)先賜予就得到永久保障的。清政府這種做法，只能是把“八旗子弟”變成了游手好閑、不能自食其力之輩的代名詞。況且，滿族人原來在關(guān)外往往都從事游牧騎射，很多人并不擅長(zhǎng)農(nóng)耕。因此，分給他們的土地很難成為他們獲取收入的來源。對(duì)這些旗人來說，最好的辦法其實(shí)就是把土地轉(zhuǎn)讓出去。

從清代早期的康熙朝開始，旗人就大量地把旗田以各種手段轉(zhuǎn)讓給其他人?？吹竭@種狀況，清政府十分焦急，認(rèn)為這樣勢(shì)必造成旗人的土地都被漢人占據(jù)，長(zhǎng)此以往，滿清的統(tǒng)治基礎(chǔ)甚至都有可能而被動(dòng)搖。為了解決國(guó)有土地流失的嚴(yán)重問題，清政府進(jìn)一步強(qiáng)化了不許買賣旗田的規(guī)定，多次重申有關(guān)禁令，并多次嚴(yán)厲查處有關(guān)案件，堅(jiān)持國(guó)有土地不得私有化。但史書中類似的“查禁”“重申”“嚴(yán)辦”越多，就說明實(shí)際上旗田轉(zhuǎn)讓的情況越嚴(yán)重。屢禁不止也就意味著愈演愈烈。

到了雍正朝，清政府決心徹底解決旗田轉(zhuǎn)讓問題，并為此采取了前所未有的嚴(yán)厲措施。雍正十三年（1735年），清政府開始對(duì)旗田進(jìn)行強(qiáng)制回贖。

強(qiáng)制回贖是怎么回事？原來，在轉(zhuǎn)讓旗田的時(shí)候，旗人和交易對(duì)方都知道政府明令禁止旗田買賣，所以往往并不采用出售購(gòu)買的形式，而是采取典押的形式。典和賣的區(qū)別在于，如果是典，出讓一方在理論上仍然保有贖回典押物——也就是旗田的權(quán)利，而如果是賣的話，在交易完成以后，自然就錢貨兩清了。當(dāng)然，實(shí)際中，典押出去的旗田很少贖回。所謂典押其實(shí)就是買賣禁令下的一種變通辦法。

但是清政府利用了典押有權(quán)贖回這一點(diǎn)，有針對(duì)性地采取了強(qiáng)制回贖政策，也就是由政府國(guó)庫出資，強(qiáng)行把典出的旗田收回，并重新分配給旗人，以保持原來國(guó)有土地的用途——保障旗人生計(jì)。

在回贖旗田時(shí)，清政府采用了各種辦法，盡量壓低回贖價(jià)格，所付贖金大都低于原價(jià)，甚至根本就不付贖金。雍正朝回贖旗田的法令規(guī)定：凡紅契典賣的旗田，可全價(jià)回贖，而白契典賣的旗田，則僅付半價(jià)，或干脆一文不付，直接拿回了事。所謂紅契，指的是經(jīng)過官府驗(yàn)契、加蓋紅印的契約，白契則是指未經(jīng)官府，完全由民間協(xié)商而達(dá)成的典賣契約。實(shí)際中白契的數(shù)量當(dāng)然遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于紅契。

清政府這樣做，目的很明確，就是想要通過強(qiáng)制打擊、損害土地接受者的利益，來制止旗田轉(zhuǎn)讓而造成的國(guó)有土地流失。清政府相信，假如人們看到政府強(qiáng)制贖回土地，那么，也許就不會(huì)有人愿意通過典讓這種方式來獲得旗人的土地了。

但是，和想要通過分配土地永保旗人生計(jì)一樣，清政府這一次也搞錯(cuò)了。當(dāng)初禁止旗田轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定，目的實(shí)際上是要禁止各種形式的旗田易主。也就是說，即使是旗人，也只有使用權(quán)，而不應(yīng)該有任何通過轉(zhuǎn)讓獲得利益的機(jī)會(huì)。就好像中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)企員工，可以一直擁有在企業(yè)中工作的權(quán)利，但沒有任何合法的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)。

對(duì)于旗人典讓土地的行為，如果嚴(yán)格遵守原有的法律精神，清政府必須繼續(xù)采取嚴(yán)格禁止、嚴(yán)厲打擊的政策。清政府沒有這樣做，而是采用回贖的形式解決問題，可是這樣一來，就等于承認(rèn)了典讓行為的合法性。實(shí)際的情形變成了，旗人有權(quán)典讓土地，政府如果不同意，也只能在典讓的規(guī)則內(nèi)出錢贖回。當(dāng)然，由于政府可以借機(jī)壓價(jià)，土地接受者是要承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)的。但畢竟典押土地不再是非法行為了。結(jié)果就是，政府的強(qiáng)制回贖政策不但沒能有效地阻止旗田的流失，而且在事實(shí)上和法律上承認(rèn)了旗田可以典押和轉(zhuǎn)讓。