海關(guān)對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說不僅是經(jīng)濟(jì)安全的保障，也是國(guó)家財(cái)政的重要來源，更是國(guó)家主權(quán)的象征。近代中國(guó)對(duì)海關(guān)的重視，幾乎是被動(dòng)的、模糊的，甚至連海關(guān)的設(shè)立，也充滿了偶然因素。1853年，上海城被小刀會(huì)成員占領(lǐng)。上海的外國(guó)商人拒絕繳稅給清政府或小刀會(huì)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為清政府已經(jīng)失去了對(duì)這個(gè)城市的控制，而小刀會(huì)并沒有占領(lǐng)長(zhǎng)江出?？诘囊Ｇ逭畬?duì)此提出了抗議。最后經(jīng)過協(xié)商，外商做出了妥協(xié)，雙方同意外商們應(yīng)交債券，待清軍收復(fù)上海之后再以予兌現(xiàn)。英、法、美等國(guó)指定了負(fù)責(zé)此事的債券收集人。當(dāng)稅單做出來后，清政府發(fā)現(xiàn)這樣安排收集來的稅款要比過去上海道臺(tái)們上報(bào)的數(shù)目多得多。不難知道，過去那些道臺(tái)都借此中飽私囊了。清政府遂決定將這個(gè)做法推廣到其他口岸去，并設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)--海關(guān)總稅務(wù)司。但中國(guó)人對(duì)海關(guān)還是陌生的，精通有效的管理幾乎是談不上的，海關(guān)的管理長(zhǎng)期依靠外國(guó)人執(zhí)行。第一任總稅務(wù)司是英國(guó)人李泰國(guó)，一干就是七年；接著是英國(guó)人赫德的長(zhǎng)期掌控。一個(gè)國(guó)家的海關(guān)，不是由本國(guó)的國(guó)人來運(yùn)行，管理層完全是由外國(guó)人所組成，自己的國(guó)人只能當(dāng)當(dāng)助手--這是多么悲哀的--但在晚清就是這樣。赫德掌管中國(guó)海關(guān)近半個(gè)世紀(jì)。他借助自己的地位及影響力，與清政府、與李鴻章等建立了密切的關(guān)系，參與了中國(guó)的許多外事活動(dòng)。在朝鮮國(guó)門被打開的初期，赫德就積極在朝鮮設(shè)立中國(guó)海關(guān)的分支機(jī)構(gòu)，派扎“洋員”，掌管朝鮮海關(guān)。袁世凱借助赫德的影響力，從加強(qiáng)宗主權(quán)的角度考慮，也加強(qiáng)了對(duì)朝鮮海關(guān)的控制。

清政府對(duì)朝鮮海關(guān)的掌控，有一個(gè)過程。朝鮮開放初期，尚未設(shè)置海關(guān)，《江華條約》簽署后，與日本通商多年，均未設(shè)海關(guān)征稅，損失很大。1882年，朝鮮國(guó)王咨文清北洋大臣，稱：“竊小邦向不諳外務(wù)，而各國(guó)換約在前，一切交涉商辦事件，茫然不知下手，煩請(qǐng)貴大臣酌量小邦應(yīng)行時(shí)宜，代聘賢明練達(dá)之士，迨茲東來，隨事指導(dǎo)。”隨后李鴻章推薦原德國(guó)駐天津副領(lǐng)事穆麟德去。但穆麟德只是北洋大臣推薦，雇主是朝鮮政府。穆麟德后因與俄國(guó)來往密切，李鴻章致函朝鮮國(guó)王，勸其免去穆麟德。穆麟德之后，正值袁世凱駐扎朝鮮，加強(qiáng)對(duì)朝鮮的宗主權(quán)。朝鮮海關(guān)的總稅務(wù)司改由美國(guó)人墨賢理接任。墨賢理是由赫德推薦的，去朝鮮之前，在中國(guó)海關(guān)已經(jīng)工作了十一年。這次墨賢理的接任，與穆麟德大不一樣，墨賢理的雇主變成了中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司，同時(shí)是北洋大臣委令前往朝鮮的，受北洋大臣節(jié)制。

袁世凱對(duì)于墨賢理是滿意的，因?yàn)橐环矫?，他以上?guó)的身份來管理朝鮮海關(guān)，顯示了宗主權(quán)；另一方面，在他的掌控下，朝鮮海關(guān)收入不斷呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。袁世凱稱“墨賢理猶能維持藩服名分，顧存中國(guó)體制。殊為異常出力”。墨賢理之后是史納機(jī)，史納機(jī)剛到任的時(shí)候，也與俄人交往密切，但被袁世凱節(jié)制住了。“1891年以后到甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前，朝鮮總稅務(wù)司一職又有幾次任免之議，關(guān)于具體的人選問題，北洋、赫德、袁世凱雖存在過分歧，但就應(yīng)加強(qiáng)對(duì)朝鮮海關(guān)控制這一點(diǎn)上，意見是一致的。”