按照“統(tǒng)一所有、分級(jí)代表”的原則，地方政府可以擔(dān)任國有資產(chǎn)的“出資人代表”。然而，并不是所有級(jí)別的地方政府都有資格擔(dān)任“出資人代表?。我國實(shí)行五級(jí)分層政權(quán)體制，除了中央政府以外，還有省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)共四級(jí)地方人民政府。按照國務(wù)院2003年出臺(tái)的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，只有省級(jí)與市級(jí)地方政府可以作為地方國有企業(yè)的出資人代表，而縣級(jí)及以下地方政府沒有資格充當(dāng)出資人，縣級(jí)政府不設(shè)國資委，也就是說，縣級(jí)及以下的政府不再負(fù)責(zé)國有企業(yè)的投資與管理，它們的主要職責(zé)是搞好投資環(huán)境建設(shè)。此外，該《條例》還規(guī)定：

上級(jí)政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對下級(jí)政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

?條例》實(shí)際上是對各級(jí)地方政府之間的權(quán)利與利益進(jìn)行了重新分配，在一定程度上加劇了它們對國有資產(chǎn)控制權(quán)的爭奪，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于歷史原因，各地縣級(jí)政府投資設(shè)立了不少國有企業(yè)，并一直切實(shí)享受著出資人的權(quán)益，而《條例》卻要“剝奪”它們出資人代表的權(quán)利，因此，它們必然要“維權(quán)”到最后一刻；另一方面，如果按照“分級(jí)代表”的精神，各級(jí)地方政府是平等的，從地方政府的隸屬關(guān)系上來說，下級(jí)政府不是由上級(jí)政府產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，而是由同級(jí)的人大產(chǎn)生對并人大負(fù)責(zé)。但實(shí)踐中，上級(jí)政府卻往往在“指導(dǎo)與監(jiān)督”的名義?，利用行政權(quán)力“平調(diào)”下級(jí)政府的國有資產(chǎn)，而下級(jí)政府又不愿意拱手相讓。這樣，下級(jí)政府的“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”不斷上演。近年來，發(fā)生在甘肅省的華亭煤礦股權(quán)爭奪戰(zhàn)是個(gè)典型案例。

據(jù)媒體披露，華亭煤礦由甘肅省華亭縣政府出資興建，是當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)，創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益占縣財(cái)政收入的60%。2002年4月，在上級(jí)政府的主導(dǎo)下，華亭煤礦與其他兩家國有煤炭企業(yè)進(jìn)行重組，成立了甘肅省華亭煤業(yè)集團(tuán)，煤業(yè)集團(tuán)再把其中的優(yōu)良資產(chǎn)分離出來籌建華煤股份公司，并謀求上市融資。在籌建的華煤股份的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)中，原華亭煤礦的資產(chǎn)占絕大部分。

?但在籌建華煤股份的過程中，注冊為省屬獨(dú)資企業(yè)的煤業(yè)集團(tuán)與縣屬的華亭煤礦發(fā)生了嚴(yán)重分歧，雙方均認(rèn)為自己才是華煤股份的第一大股東。由此而發(fā)生了一系列的股權(quán)爭奪戰(zhàn)，步步升級(jí)，直至華煤股份的上市輔導(dǎo)期被中止，甚至傳出將要注銷華煤股份的說法。

華煤股份的股權(quán)之爭，實(shí)際上是省、縣兩級(jí)的國有資產(chǎn)控制權(quán)之爭。

理論上，華亭煤礦是縣屬獨(dú)資企業(yè)，是獨(dú)立的法人，縣政府是華亭煤礦的出資人；而華亭煤礦應(yīng)該是煤業(yè)集團(tuán)的最大股東（或稱“出資人”），而煤業(yè)集團(tuán)是華煤股份的大股東。應(yīng)該說，雖然在組建后兩家企業(yè)的過程中?其他企業(yè)也參與了重組，投資環(huán)節(jié)很多，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)依舊是比較清晰的，即形成“華亭縣政府華亭煤礦煤業(yè)集團(tuán)華煤股份”層層控股關(guān)系，華亭縣政府應(yīng)該是華煤股份的主要控制人，按照資產(chǎn)價(jià)值的比例，是最大的出資人。

然而，雖然華亭煤礦原來隸屬華亭縣政府，但根據(jù)《條例》，縣級(jí)政府不再具有國有企業(yè)的出資人代表資格，因此更談不上第一大股東了，因此，省經(jīng)貿(mào)委認(rèn)為自己才有資格代表省級(jí)政府，成為華煤股份的第一大股東。

華亭的問題是歷史遺留問題，在我國許多地方都存在。如果按照《條例》，縣屬國有企業(yè)今后都由地市一級(jí)國?委擔(dān)任出資人代表，對縣級(jí)政府來說，是很不公平的，也是很難接受的。

為解決這些歷史遺留問題，可以采取“新老劃斷”的政策，即明確今后縣級(jí)政府不得再投資興辦新的國有企業(yè)，對于已經(jīng)投資的企業(yè)，可以采取折中的辦法：即明確這些企業(yè)名義上歸地市級(jí)政府所有，但出資人的權(quán)益，實(shí)際上仍由縣級(jí)政府享有。目前，縣級(jí)政府雖然沒有設(shè)立國資委，但一般都設(shè)有國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)對轄內(nèi)國有企業(yè)的經(jīng)營管理。因此，可以考慮將縣屬國有企業(yè)的出資人代表由地市級(jí)國資委擔(dān)任，地市國資委再委托縣級(jí)國資經(jīng)營公司來負(fù)責(zé)經(jīng)營管理自己的縣屬企業(yè)，這些企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)營收益以“托管費(fèi)”的形式，由地

市政府返還給縣級(jí)政府，這樣，地市政府只當(dāng)名義上的出資人，縣屬國有企業(yè)的收益權(quán)、管理權(quán)及處置權(quán)仍在縣級(jí)政府。

從長遠(yuǎn)來說，應(yīng)該改變“分級(jí)代表”的體制，設(shè)立人民信托基金作為國有資產(chǎn)的唯一代表人，從而結(jié)束各級(jí)政府為爭奪國有資產(chǎn)而混戰(zhàn)的局面，具體方案可參見第7章。