正文

四級(jí)政府爭(zhēng)當(dāng)出資人

國(guó)資迷局 作者:吳剛梁


國(guó)資“三個(gè)代表”

如前所述,全體人民作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者,各項(xiàng)權(quán)利“被代理”了。那么,究竟是誰(shuí)在代理我們呢?

《國(guó)資法》第3條規(guī)定:

國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。

該法第4條規(guī)定:

國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益。

該法第11條規(guī)定:

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán),代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要,可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門,以下統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。

結(jié)合《國(guó)資法》以上三條規(guī)定的內(nèi)容,我們可以看出:

國(guó)有資產(chǎn)的“所有權(quán)代表”是由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)行使,“出資人代表”卻是由國(guó)務(wù)院和地方政府分別擔(dān)任,而出資人代表的具體工作是由各級(jí)國(guó)資委或財(cái)政部門來(lái)履行的,它們被稱做“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。

因此,“所有權(quán)代表”、“出資人代表”、“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”這“三個(gè)代表”其實(shí)都在代理我們管理國(guó)有資產(chǎn),只不過(guò)角色分工不同、權(quán)力大小各異。

國(guó)務(wù)院作為“所有權(quán)代表人”是形式上的,正如國(guó)有資產(chǎn)屬于“全民所有”一樣,沒(méi)有太多的實(shí)際意義。真正有意義的是“出資人代表”,因?yàn)樗軐?shí)實(shí)在在地“享有出資人權(quán)益”,地方政府雖然名義上不是國(guó)有資產(chǎn)的所有者,卻能成為實(shí)際上的所有者;國(guó)資委和財(cái)政部門作為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”,它們的名字經(jīng)常出現(xiàn)在工商、稅務(wù)、證券等相關(guān)部門的登記資料之中,手握“權(quán)利證書(shū)”,是國(guó)有企業(yè)法律上的“出資人”或者“股東”,但實(shí)際上他們也只是頂個(gè)名,承擔(dān)一些具體工作,并不享有“出資人權(quán)益”。

綜上,以上三個(gè)“代表”都是我們的代理人,但居于核心地位的是?出資人代表”,即各級(jí)政府。

政府管理國(guó)有企業(yè),容易造成政資不分、政企不分。一方面,政府是國(guó)有企業(yè)的“老板”,應(yīng)以盈利為目標(biāo),把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng);另一方面,它是國(guó)家宏觀調(diào)控的操作者,此外,它又是各種行政法規(guī)的制訂者與執(zhí)行者。這樣,在國(guó)有企業(yè)與其他企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中,政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,又當(dāng)裁判,還制定游戲規(guī)則,這難免發(fā)生角色沖突,非國(guó)有企業(yè)很難受到公平待遇。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院管理科學(xué)研究中心副主任張承耀認(rèn)為:

總的來(lái)說(shuō),國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)不一樣。一些政府部門發(fā)布的政策和其實(shí)際操作往往不一致,有時(shí)會(huì)在實(shí)際操作中對(duì)民營(yíng)企業(yè)設(shè)置障礙,例如,民營(yíng)航空公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中低價(jià)營(yíng)銷,政府部門就會(huì)嚴(yán)厲制止,稱其違反了價(jià)格法,但對(duì)國(guó)有企業(yè)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的處罰并沒(méi)有那么嚴(yán)厲。

為了將政府的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等公共管理職能與經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的職能相分開(kāi),實(shí)現(xiàn)政資分離,政府設(shè)立了國(guó)資委這種“特設(shè)機(jī)構(gòu)”,專門代表政府履行出資人職責(zé)。國(guó)資委不是行政機(jī)關(guān),不具有社會(huì)公共管理職能,其主要職能就是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“保值增值”。因此,這樣可以一定程度上實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),但是,這種分離還在政府內(nèi)部,國(guó)資委畢竟是隸屬于政府的,政?難免會(huì)通過(guò)國(guó)資委干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)管理,使企業(yè)最終仍然依附于政府。

為實(shí)現(xiàn)政企絕對(duì)分離,有學(xué)者建議,國(guó)資委應(yīng)該從政府脫鉤,由各級(jí)人大負(fù)責(zé)管理;也有學(xué)者提出由全國(guó)人大作為國(guó)有企業(yè)的“出資人代表”,在全國(guó)人大下設(shè)“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)”,各級(jí)政府不再作為國(guó)有企業(yè)的出資人代表。

反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為,追求政企絕對(duì)分離在我國(guó)不現(xiàn)實(shí),也沒(méi)有必要。他們認(rèn)為政府管理國(guó)有企業(yè)是國(guó)際慣例,目前世界上只有極少數(shù)國(guó)家采用國(guó)會(huì)或議會(huì)下設(shè)專門委員會(huì)的形式管理國(guó)有資產(chǎn)。

國(guó)有資產(chǎn)歸人大還是歸政府管理,要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情。由于我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,政府“經(jīng)商”難免發(fā)生角色沖突,一方面,政府在出臺(tái)宏觀調(diào)控措施的時(shí)候,難免會(huì)“厚此薄彼”,例如在最近的金融危機(jī)中,國(guó)有企業(yè)在財(cái)稅、金融及政府注資方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)惠于非國(guó)有企業(yè)。另一方面,政府管企業(yè),往往會(huì)讓國(guó)有企業(yè)承擔(dān)較多的社會(huì)功能,干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)。因此,將國(guó)有企業(yè)與政府徹底脫鉤是更優(yōu)的選擇。

但是,將國(guó)有企業(yè)納入各級(jí)人大管理,也存在一些問(wèn)題。在我國(guó),人大是一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu),人大代表不是專職的,而國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理是一項(xiàng)事務(wù)繁多、專業(yè)性強(qiáng)的工作,從目前我國(guó)人大的主要職?看,它是議事、立法以及監(jiān)督的權(quán)力機(jī)構(gòu),讓它們來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)管理很不現(xiàn)實(shí)。

我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大,不論是由政府來(lái)管理,還是由人大來(lái)管理,勢(shì)必占用與耗費(fèi)大量的公共資源,而國(guó)外國(guó)有企業(yè)比例極小,不論是誰(shuí)來(lái)管理,問(wèn)題都不大。

從目前的情況看,國(guó)資管理體制的根本矛盾仍在于委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)、最后的委托人被虛化,因此,簡(jiǎn)單地改變國(guó)資委的隸屬關(guān)系,并不能從根本上理順國(guó)資管理體制問(wèn)題。比如,國(guó)有資產(chǎn)出現(xiàn)了問(wèn)題,各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)也找不到相應(yīng)的責(zé)任人。此外,如果將國(guó)資委劃轉(zhuǎn)到各級(jí)人大,今后迅速膨脹的?資管理機(jī)構(gòu)很有可能會(huì)演變成“第二政府”。

因此,體制上,可以考慮將國(guó)資管理部門隸屬人大,但更重要的是實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”,需要對(duì)“出資人代表”重新定位,即明確出資人代表的主要職責(zé)是履行國(guó)有資產(chǎn)管理的日常性事務(wù),而不再是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際控制人,出資人代表要?jiǎng)?chuàng)造各種條件,讓國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者(全體人民)更加便利地行使管理和收益等所有者權(quán)利。具體方案設(shè)計(jì)可參見(jiàn)本書(shū)第章相關(guān)內(nèi)容。

如上所述,國(guó)務(wù)院是國(guó)有資產(chǎn)的“所有權(quán)代表”,但“出資人代表”卻包括國(guó)務(wù)院和地方政府,這就是我國(guó)當(dāng)前“統(tǒng)一所有、分級(jí)代?”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

近幾年來(lái),我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了從“統(tǒng)一所有、分級(jí)管理”,到“統(tǒng)一所有、分級(jí)代表”的變遷。在“統(tǒng)一所有”的前提下,“分級(jí)管理”是地方政府替國(guó)務(wù)院“管理”國(guó)有資產(chǎn),而“分級(jí)代表”則不同,它意味著全國(guó)人大直接授權(quán)給地方政府,讓它們也可以像中央政府一樣“代表”國(guó)家履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益,地方政府的地位得到了很大的提高。然而這似乎還不夠,有學(xué)者提出,“統(tǒng)一所有”的提法也不妥,應(yīng)該讓國(guó)務(wù)院和地方政府分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使所有權(quán),改變國(guó)務(wù)院作為國(guó)有資產(chǎn)唯一所有者的現(xiàn)狀,即

將“統(tǒng)一所有”變?yōu)椤胺旨?jí)所有”。

或許只有中國(guó)是個(gè)例外。

某縣政府投資創(chuàng)辦一個(gè)啤酒廠,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,這個(gè)啤酒廠在工商注冊(cè)登記時(shí)要注明為“全民所有”,而不是“縣民所有”,它是國(guó)有企業(yè),而不“縣有企業(yè)”。理論上,這個(gè)啤酒廠的所有權(quán)應(yīng)該歸國(guó)務(wù)院,而不是縣政府?,F(xiàn)實(shí)中,我們稱它為“縣屬國(guó)有企業(yè)”。這就出現(xiàn)了邏輯矛盾,那些“省屬國(guó)有企業(yè)”、“縣屬國(guó)有企業(yè)”,既然是“國(guó)有”,怎么又會(huì)是“省屬”或“縣屬”呢?這個(gè)“屬”字,究竟包含了多少實(shí)際內(nèi)容呢?

長(zhǎng)期以來(lái),根據(jù)“誰(shuí)投資,誰(shuí)受益”的原則,地方政府作為投資者,擁有對(duì)地方“國(guó)有”企業(yè)的全部權(quán)益,包括資產(chǎn)受益權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán),以及分稅體制下的所得稅權(quán),如果企業(yè)被地方政府賣掉,售款也歸地方財(cái)政,以前地方國(guó)有企業(yè)減持國(guó)有股所得資金也不劃入全國(guó)社會(huì)保障基金。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō),地方政府是事實(shí)上的“所有者”,而中央政府作為“所有者”只是一種名份,它從來(lái)沒(méi)有真正享受過(guò)所有者的權(quán)利,即便是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,也是如此。

為了解決這個(gè)矛盾,曾經(jīng)有學(xué)者提出,我們不如承認(rèn)現(xiàn)實(shí),廢止“統(tǒng)一所有”,實(shí)行“分級(jí)所有”,即地方政府也對(duì)所屬的“國(guó)有”企業(yè)擁有所有權(quán),讓地方政府享有完整的出資人權(quán)益。這樣,地方政府在對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)有資產(chǎn)評(píng)估、拍賣、轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中,就不再需要經(jīng)過(guò)“跑部進(jìn)京”去向“所有者”申請(qǐng)批準(zhǔn)了。

最終,中央與地方的博弈得到了折中的結(jié)果?!胺旨?jí)所有”雖然沒(méi)有取代“統(tǒng)一所有”,但“分級(jí)管理”上升為“分級(jí)代表”。地方政府成為了“出資人代表”,享有出資者的權(quán)益,即享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利,這些權(quán)利與所有者的權(quán)利基本相同,可以看做是“準(zhǔn)分級(jí)所有”。中央政府名義上保留所有權(quán),僅僅是為了“在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)重自然災(zāi)害或者其他重大、緊急情況時(shí),可以依法統(tǒng)一調(diào)用、處置企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”。

“分級(jí)代表”解決了國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表的問(wèn)題,但還有一個(gè)問(wèn)題需要解決,那就是如何“分級(jí)”,即確定國(guó)務(wù)院與地方政府各自所代表的范圍與界限。

根據(jù)《國(guó)資法》第4條規(guī)定:

國(guó)務(wù)院確定的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)家出資企業(yè),重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè),由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他的國(guó)家出資企業(yè),由地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。

可見(jiàn),在國(guó)有資產(chǎn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)上,采取“?國(guó)、兩重”的原則,即“國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”和“國(guó)家安全”,“重要的基礎(chǔ)設(shè)施”和“重要的自然資源”。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)比較模糊,不過(guò),國(guó)務(wù)院占有主導(dǎo)權(quán),是不是符合“兩國(guó)、兩重”標(biāo)準(zhǔn),完全由國(guó)務(wù)院說(shuō)了算。

由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)的國(guó)有企業(yè),我們稱之為“中央國(guó)有企業(yè)”或“央屬國(guó)有企業(yè)”,簡(jiǎn)稱“央企”;由地方政府履行出資人職責(zé)的國(guó)有企業(yè),稱“地方國(guó)有企業(yè)”。

隨著中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變以及“分稅制”的實(shí)施,中央與地方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系變得越來(lái)越微妙。在國(guó)有資產(chǎn)劃分方面,也充分體現(xiàn)了中央與地方之間利益的博弈。?如,某些地方政府認(rèn)為當(dāng)?shù)氐囊恍┳匀毁Y源并不是“重要的自然資源”,應(yīng)該由地方國(guó)有企業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā),如果中央企業(yè)介入,則會(huì)遭到地方政府種種抵制。

當(dāng)前,各地礦區(qū)安全違法行為屢禁不止,從某種程度上說(shuō)與中央和地方政府之間的資產(chǎn)范圍劃分不均有關(guān)。中央企業(yè)在資源產(chǎn)區(qū)所設(shè)立的下屬企業(yè),在當(dāng)?shù)卣磥?lái),它們只不過(guò)是“生產(chǎn)車間”,因?yàn)橹醒肫髽I(yè)創(chuàng)造的資源收益與稅源,大部分要上交給它們的北京總部以及中央財(cái)政,而環(huán)境污染和資源枯竭的后果,卻留給了地方。因此,盡管國(guó)家多次明令取締證照不全的礦山、礦井,中央也經(jīng)常派出檢查組到各地巡視監(jiān)督,卻收效甚微,背后的原因就是地方政府為了追求自身利益,利用當(dāng)?shù)氐男姓c司法資源,采取“上有政策、下有對(duì)策”的手段,支持地方國(guó)有企業(yè)爭(zhēng)奪中央企業(yè)的自然資源。為消除經(jīng)濟(jì)資源分配不均引起的地方不滿情緒,中央似乎只能采取諸如“西部開(kāi)發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等這種“輪流安撫”的手段來(lái)平衡。


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