本文部分內(nèi)容發(fā)表于2008年2月4日《南方周末》，記者笑蜀。

“地者，政之本也，是故地可正政也?！?008年1月，陳志武教授與中國社會科學(xué)院教授于建嶸對中國現(xiàn)行土地制度問題進行探討，事關(guān)土地浪費、腐敗、污染的根源，農(nóng)民的利益為何屢屢受到侵犯，土地管理的當務(wù)之急與治本之策等。

一

問：歡迎你來到京郊東書房。我們上一次見面是在2005年哈佛大學(xué)一個有關(guān)中國社會轉(zhuǎn)型的會議上，當時我們討論了中國農(nóng)村土地問題。我們有一個基本共識，就是中國農(nóng)村土地制度存在非常嚴重的問題，如果這些問題不解決，勢必影響到中國“三農(nóng)”問題的解決及中國的社會穩(wěn)定和發(fā)展。

陳志武：我記得你是從法律規(guī)定方面來解釋目前中國農(nóng)地存在的制度性缺失的。我更多的研究還是關(guān)于資本、金融市場、工業(yè)化等經(jīng)濟方面和市場發(fā)展方面的問題，所以我更多從資本化的角度來理解中國農(nóng)地制度存在的問題。

問：是的，這與我所學(xué)專業(yè)和曾做過律師這一職業(yè)背景有關(guān)。在我看來，中國農(nóng)村土地制度存在的問題是多方面的。首先就是對農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確，我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。事實上，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關(guān)系的主體。

陳志武：農(nóng)村土地歸集體所有是歷史的產(chǎn)物。20世紀50年代，通過合作化和人民公社組織的建立，把土地從私人所有變成了所謂的集體所有，實際上農(nóng)民個人也因此失去了土地。從本質(zhì)上講，農(nóng)村土地集體所有在人民公社時期就是勞役農(nóng)民的一種制度，讓農(nóng)民失去維護自己權(quán)利的財產(chǎn)基礎(chǔ)。當農(nóng)民連土地權(quán)都沒有的時候，就什么都得由官權(quán)力擺布，叫你革命，你就得參加革命。相比之下，在過去土地私有的朝代里，農(nóng)民至少可以選擇不參加革命、不參加造反，因為至少在有自己的土地時，即使不聽別人擺布，你還能有飯吃。土地集體所有或說公有，強化了官本位，在中國歷史上“官本位”從來沒有這么嚴重過。

問：比集體所有還嚴重的問題是，國家對農(nóng)民集體土地所有權(quán)實行非常嚴格的限制。這些限制即有對土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有為了節(jié)約用地，而要求的各種用地定額、控制指標和嚴格的審批手續(xù)；還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護、水土保護等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。

陳志武：表面上聽起來，似乎通過土地的公有以及由行政部門的統(tǒng)一規(guī)劃、安排能有利于土地的有效使用，有利于環(huán)境，就好像計劃經(jīng)濟總應(yīng)該比無序的市場更好一樣，但實際情況呢？結(jié)果正好相反，土地公有之下，反而為浪費、為環(huán)境污染提供了最大的方便，因為在土地由官員管制的制度下，只要能賄賂當權(quán)者，你就能方便地以很低的價格得到大量土地，而既然你能以很低的價格得到大量土地，使用起來你自然不會太在意，也不會去最大效率地使用這些土地。所以，土地公有為浪費、為腐敗提供了最大的便利。另外，如果到北京或其他城市的小區(qū)去看看，你會發(fā)現(xiàn)每家自己的房子很干凈、很舒適，而走廊和其他公共空間都既亂又臟，那說明什么呢？說明屬于私人自己的地方，都會有人愛護，而屬于公家的則沒人在乎、沒人管。也就是說，如果土地、環(huán)境屬于私人的，自然會有明確的主人去保護、去珍惜；如果是公有，糟蹋起來就無人感到痛了。這就是為什么土地的公有也為污染和糟蹋提供了最大的空間。