一、內(nèi)部控制框架的基本構(gòu)成

在構(gòu)建國有企業(yè)內(nèi)部控制基本框架的過程中，我們著重審視了國有企業(yè)特殊的運營環(huán)境和特定發(fā)展階段，嘗試著深度地理解西方內(nèi)部控制的基本內(nèi)涵及其所要達到的目標(biāo)?？蚣芸紤]了國有企業(yè)特殊環(huán)境的同時，借鑒了COSO內(nèi)部控制基本框架和COSO的風(fēng)險管理框架，參考了薩班斯法案404條款，同時融入了我們在內(nèi)部控制建設(shè)實踐過程中所獲取的經(jīng)驗與認知。建立在上述基礎(chǔ)上我們開發(fā)了國企12345內(nèi)部控制基本框架，包含以下的基本內(nèi)容：

（1）一個首要目標(biāo)。

（2）兩大責(zé)任主體。

（3）三條建設(shè)主線。

（4）四大基本原則。

（5）五項保障措施。

如圖4-1所示，基本框架從3個緯度確定了內(nèi)部控制框架的基本構(gòu)成，即目標(biāo)、內(nèi)容和措施；從兩個層面確定了內(nèi)部控制建設(shè)和實施的責(zé)任主體，即國有大股東和管理層；從4個角度確定了內(nèi)部控制建設(shè)和實施的基本原則，即強支撐、短流程、高授權(quán)、大監(jiān)督。

圖4-112345內(nèi)部控制基本框架內(nèi)部控制基本框架將目標(biāo)分為兩個層面，第一個層面是效率和效果目標(biāo)，第二個層面是控制目標(biāo)，包括經(jīng)營合規(guī)、資產(chǎn)安全和報告可靠，主要強調(diào)點是效率與效果。之所以如此劃分是考慮了我國國有企業(yè)現(xiàn)在的特殊發(fā)展階段和絕大部分大型國企所面臨的發(fā)展問題。內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容包括三條主線，即治理結(jié)構(gòu)領(lǐng)域、會計財務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)運營領(lǐng)域，三條主線涵蓋了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境、職能管理控制領(lǐng)域和業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域；內(nèi)部控制建設(shè)的主要措施包括五個方面，即改善支撐環(huán)境、完善政策流程、提高風(fēng)險應(yīng)對能力、保障信息暢通、加強監(jiān)督手段。五大措施的提出考慮了目前國有企業(yè)治理環(huán)境不完善、管理基礎(chǔ)薄弱、管理粗放、風(fēng)險應(yīng)對能力偏弱、企業(yè)信息不完整、加工能力不強、流通不順暢和監(jiān)督措施與手段不完備等，同時借鑒了西方成熟內(nèi)部控制框架和實務(wù)經(jīng)驗。

兩大責(zé)任主體的提出考慮了目前國有企業(yè)董事會建設(shè)仍在積極的探索中，因而在很多企業(yè)董事會并不具備完全的責(zé)任主體這個現(xiàn)實，也考慮了國有企業(yè)管理層對企業(yè)的實際控制程度等因素。責(zé)任主體的確立，明確了內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任，因而有利于內(nèi)部控制建設(shè)在國有企業(yè)的推進。內(nèi)部控制基本框架所提出的國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則是內(nèi)部控制建設(shè)核心，四大基本原則明確了內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該遵循的導(dǎo)向，為內(nèi)部控制作為一個機制來保障效率和效果目標(biāo)的實現(xiàn)提供了合理保障。

二、內(nèi)部控制基本框架解析

（一）一個首要目標(biāo)

內(nèi)部控制要達到的目標(biāo)是多重的，主要包括運營效率與效果、經(jīng)營合規(guī)、資產(chǎn)安全、報告可靠等。在內(nèi)部控制多重目標(biāo)下我們把運營效率與效果目標(biāo)單提出來作為內(nèi)部控制首先要保證的目標(biāo)，其余三個目標(biāo)作為基礎(chǔ)目標(biāo)處理，其基本邏輯關(guān)系為：后三個目標(biāo)服務(wù)于效率與效果目標(biāo)，既當(dāng)由于控制的需要使政策、流程過于復(fù)雜、繁瑣，層級過多而影響決策效率和市場反應(yīng)速度時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)夭脺p流程以保障企業(yè)的運行效率。

1. 效率與效果目標(biāo)

在效率與效果兩個元素中，我們的第一強調(diào)點是效率，重點的考慮之一是國有大型企業(yè)當(dāng)前最主要的任務(wù)是釋放效率，在這點上前文已經(jīng)進行了較多的論述，在此不再贅述。此外，還有另外的幾重考慮，內(nèi)部控制從理論上講是一種機制，其終極目標(biāo)是保障企業(yè)的經(jīng)營效率與效果，但是，從操作上講效率和控制是一種悖論。內(nèi)部控制是一種科學(xué)、規(guī)范的制度，從機制上（比如組織設(shè)置、授權(quán)范圍、流程設(shè)置上）強調(diào)控制的成分大于效率的成分。內(nèi)部控制的基本載體是流程，內(nèi)部控制越嚴(yán)謹(jǐn)，流程相對就越長，效率也就相對下降。此外，作為規(guī)范制度一旦確立，容易僵化地執(zhí)行，對外部和內(nèi)部的變化反應(yīng)遲鈍，因而造成較大的效率損失。由于對內(nèi)部控制理解上的偏差，很多企業(yè)在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，容易強調(diào)流程的嚴(yán)謹(jǐn)性和控制性、強調(diào)機制的安全性和控制度，忽略效率。將效率目標(biāo)放在首位，能夠提示內(nèi)部控制建設(shè)者在機制設(shè)置和流程設(shè)置時考慮流程對效率的保障和控制與效率的平衡。