4月15日，蔣介石在久未得到中共中央方面的消息之后，再派張沖回到西安，催促中共中央迅速弄好“雙方合作綱領(lǐng)及編制人事等”，“勿拖延”。但這時(shí)正值中共河西部隊(duì)全軍覆沒，中共中央因蔣介石、顧祝同等言而無(wú)信頗感不滿，以致顧祝同不得不百般解釋，表示“弟心力能盡之處始終無(wú)不竭盡綿薄”，希望“貴方諸同人仍本初衷，體念全般，顧全事實(shí)，勿因局部關(guān)系而于無(wú)可奈何中多生憤慨”?！额欁?致周恩來(lái)電》，1937年4月19日。據(jù)此，經(jīng)過(guò)反復(fù)交涉之后，周恩來(lái)才于26日又返回西安。

28日，周恩來(lái)與顧祝同、張沖會(huì)談，顧祝同極重視改編問(wèn)題，希望5月10日左右即可解決。周恩來(lái)則表示，和平基礎(chǔ)雖然已經(jīng)確定，但仍須將共同綱領(lǐng)加以確定，延安方好發(fā)表宣言與名義，并開會(huì)解釋，此事往返時(shí)間較長(zhǎng)，改編至少要在6月才能開始。并且，紅軍的人數(shù)必須達(dá)到四萬(wàn)五千可能還須面見蔣介石才能解決。周恩來(lái)同時(shí)將《御侮救亡復(fù)興中國(guó)的民族統(tǒng)一綱領(lǐng)草案》交給了顧祝同。當(dāng)日，顧祝同就打電報(bào)給蔣介石說(shuō)明了這一情況，周恩來(lái)也于同時(shí)打電報(bào)給蔣介石詢問(wèn)見面時(shí)間。

5月3日，顧祝同和張沖根據(jù)蔣介石的電報(bào)指示與周恩來(lái)再度進(jìn)行商談。顧、張表示，共同綱領(lǐng)不論由何方提出，均非一時(shí)所能解決，故應(yīng)由共產(chǎn)黨首先發(fā)表宣言以便5月中即可實(shí)行改編。顧祝同稱，關(guān)于這一點(diǎn)其實(shí)是蔣先生的意思，中共無(wú)論如何要接受這一提議并讓他事先了解中共宣言的內(nèi)容，否則他難以答復(fù)蔣先生。對(duì)此，周恩來(lái)認(rèn)為，“如與商妥綱領(lǐng)，發(fā)表宣言并非難事，否則無(wú)所根據(jù)”。中共中央也于5月5日指示周恩來(lái)：“堅(jiān)持兩黨發(fā)共同宣言為有利，此宣言在共同綱領(lǐng)確定之后發(fā)表，宣言?意不外共同綱領(lǐng)草案上所說(shuō)的。向張、顧說(shuō)，如他要我黨單獨(dú)發(fā)，則第一，彼黨須同時(shí)發(fā)宣言，第二，我黨宣言中不得不駁復(fù)三中全會(huì)宣言及根絕赤禍文件中我黨及人民不能忍受之許多東西。”

這時(shí)，國(guó)共雙方在政治方面實(shí)際上仍有很多分歧。特別是中共在刊物上公開發(fā)表對(duì)國(guó)民大會(huì)法規(guī)之修改意見后，蔣介石立即表示不滿，他迅速打電報(bào)給顧祝同稱：“共黨近日對(duì)實(shí)行草案等之宣傳及其對(duì)國(guó)民大會(huì)選舉修正意見仍以反對(duì)本黨為唯一對(duì)象，毫無(wú)異于過(guò)去之行動(dòng)”，“如其果故誠(chéng)意合作，應(yīng)囑即予徹底改正，從速停止此項(xiàng)宣傳?！薄妒Y?正致長(zhǎng)安顧主任電》，1937年5月4日。對(duì)于蔣介石的批評(píng)，周恩來(lái)卻不以為然，他以書面意見特別告訴轉(zhuǎn)達(dá)意見的顧祝同說(shuō)：“甲、自貴黨三中全會(huì)各項(xiàng)決策發(fā)表以來(lái)，貴黨對(duì)共黨之文字攻擊與謾罵致散見各報(bào)，竟其持論與前無(wú)異，共黨同志閱之屢受刺激；乙、對(duì)國(guó)民大會(huì)選舉法的修改意見，共黨所提與貴黨中央所修改者確有原則上之差別，共黨本其所見繼續(xù)要求，此乃自由發(fā)表政治意見，早應(yīng)為民主政治所許；丙、以上各事共黨言論并未足越民主政治范圍，貴黨同志果欲以實(shí)施政策為天下倡者，則以實(shí)現(xiàn)共黨之要求為最能合于民主自由?！薄吨芏鱽?lái)致淮南兄并轉(zhuǎn)?三主任函》，1937年5月7日。同時(shí)，根據(jù)中共中央指示，周恩來(lái)同時(shí)還兩次致電蔣介石，堅(jiān)持改編程序必須按照如下順序，即“一、確定共同綱領(lǐng)；二、發(fā)表邊區(qū)政府及師長(zhǎng)以上名義；三、實(shí)行軍隊(duì)改編，中央實(shí)行釋放政治犯；四、目前先由周發(fā)表書面談話”。