河南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員巫繼學(xué)2006年10月份曾發(fā)表過(guò)一篇文章，號(hào)召人們奮起“阻擊土地私有化”。但搞笑的是，這位研究員所要阻止的，不過(guò)是一些學(xué)者的議論而已；現(xiàn)實(shí)中真正發(fā)生的，恰恰是一波又一波強(qiáng)大的土地國(guó)有化浪潮。而且，這場(chǎng)國(guó)有化似乎并沒(méi)有像主張國(guó)有化的學(xué)者所承諾的那樣惠及公眾和農(nóng)民，反而由此造成了一個(gè)“失地農(nóng)民”群體。在輿論的詞匯表中，它已經(jīng)是一個(gè)弱勢(shì)群體。

土地國(guó)有化的動(dòng)力機(jī)制

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)與城市的擴(kuò)張，要求將原來(lái)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地改變用途，變成工商業(yè)用地和城鎮(zhèn)居民住宅用地。這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的一個(gè)自然過(guò)程，這個(gè)過(guò)程會(huì)使土地的產(chǎn)出率大幅度提高。這個(gè)過(guò)程如在合理的規(guī)則之下進(jìn)行，則工農(nóng)可實(shí)現(xiàn)雙贏：城鎮(zhèn)和工商業(yè)獲得更大發(fā)展空間，農(nóng)民則享受到土地增值的收益，并進(jìn)入更廣泛的社會(huì)分工合作網(wǎng)絡(luò)中。但目前的土地制度及農(nóng)村治理制度，卻使這一邏輯失效。

不妨簡(jiǎn)短地考察一下目前農(nóng)村集體所有土地被征用過(guò)程的整體制度架構(gòu)。

第一，在目前的農(nóng)村集體土地制度框架下，農(nóng)村土地不能直接轉(zhuǎn)讓成為工業(yè)和城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地自身不能孳生出可進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)進(jìn)行交易的“土地建設(shè)使用權(quán)”，這是城市國(guó)有土地的特權(quán)，而農(nóng)村集體所有的土地必須先由政府征用，才可進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)。

第二，這必然導(dǎo)致政府大量征地系出于商業(yè)目的。很多人抱怨，政府濫用“公共利益”條款，所征用的大量土地不是為了真正的“公共利益”，而是用于普通的工商業(yè)。其實(shí)，在現(xiàn)有土地制度下，政府必須這樣做，只有濫用，才能滿足工業(yè)化和城市化需求。更何況，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”也意味著，工業(yè)化、城市化本身就是最大的公共利益，自然可以在公共利益名義下征用土地。

第三，但這樣一來(lái)，政府就陷入一個(gè)無(wú)法克服的利益沖突陷阱中。本來(lái)，政府的一項(xiàng)重要職能是保障交易雙方之平等、并在必要的時(shí)候強(qiáng)制某一方執(zhí)行合同。但政府征地用于一般工商業(yè)和城市化，卻使政府成為土地交易中的一方當(dāng)事人。它同時(shí)又擁有強(qiáng)制執(zhí)行合同的權(quán)力。于是，政府很便利地將自己的交易條款強(qiáng)加于農(nóng)民，成為逐利者，農(nóng)民在征地過(guò)程中處于劣勢(shì)，乃是制度使然。

第四，擁有土地所有權(quán)的集體，沒(méi)有獨(dú)立的法律與政治地位。按照法律，農(nóng)村集體所有的土地由村集體組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。而在現(xiàn)有的政治體系中，各級(jí)政府、尤其是基層政府，對(duì)于村集體組織或者村民委員會(huì)擁有幾乎不受任何限制的權(quán)力。這個(gè)集體本來(lái)也是對(duì)上負(fù)責(zé)的，其治理農(nóng)民的權(quán)力不是來(lái)自于農(nóng)民的授予，而來(lái)自于上級(jí)政府的出讓。因此，當(dāng)上級(jí)政府提出征地要求時(shí)，它不可能拒絕。任何一級(jí)政府，均可以利用其政治和行政權(quán)力，將自己的交易要求強(qiáng)加于農(nóng)村集體。

第五，與此相關(guān)的是，經(jīng)營(yíng)管理土地的農(nóng)村集體的治理結(jié)構(gòu)存在重大缺陷。征地者給予的補(bǔ)償款，由農(nóng)村集體組織支配，其實(shí)就是由所謂的村官支配。由于村官權(quán)力不受約束，其中存在嚴(yán)重貪污現(xiàn)象，錢(qián)款不能真正落到農(nóng)民手中。當(dāng)然，在此之前，征地補(bǔ)償款在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府也會(huì)被層層截留。

正是上述環(huán)環(huán)相扣的制度陷阱，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)從分享土地轉(zhuǎn)換用途的增值收益。農(nóng)民不滿不合理的交易條款，而因?yàn)檎褪窃摻灰讞l款的出價(jià)方，于是，農(nóng)民的不滿必然直接指向政府，形成所謂“群體性事件”。有權(quán)威數(shù)據(jù)稱(chēng)，目前，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國(guó)農(nóng)村群體性事件的65％以上。

農(nóng)民的發(fā)展權(quán)被剝奪

大規(guī)模的土地國(guó)有化就是在這種機(jī)制下展開(kāi)的。過(guò)去七年間，全國(guó)有近億畝耕地被征用，這些土地本來(lái)屬于農(nóng)民集體所有，通過(guò)征用實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，成為國(guó)有土地。可以預(yù)料，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷擴(kuò)展，全國(guó)權(quán)屬明確的土地中，集體所有的土地所占的比例將逐漸下降，國(guó)有的比例將持續(xù)提高。目前，城鎮(zhèn)所有土地屬于國(guó)家所有，城鎮(zhèn)居民只擁有期限很短的建設(shè)使用權(quán)。在農(nóng)村，個(gè)人與土地的權(quán)利倒還直接一點(diǎn)。但隨著農(nóng)村土地國(guó)有化，個(gè)人的土地權(quán)利將會(huì)大幅度萎縮。這對(duì)于未來(lái)中國(guó)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)有何影響，恐怕需要學(xué)者關(guān)注。

而在現(xiàn)有土地制度下，此種趨勢(shì)將不可逆轉(zhuǎn)，且呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。因?yàn)?，這種權(quán)利完全不平等的二元土地制度，在國(guó)有土地與農(nóng)地之間人為地設(shè)定了一個(gè)很陡峭的收益差。農(nóng)村集體土地所有者不能在保有土地所有權(quán)的前提下，將其土地轉(zhuǎn)用于收益率更高的現(xiàn)代工商業(yè)。誰(shuí)有權(quán)征用土地，誰(shuí)就可以獲得這筆收益。正是這種不合理的權(quán)利安排，給政府、給現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)帶來(lái)了巨大的土地尋租激勵(lì)。開(kāi)發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、大學(xué)城熱，90年代以來(lái)的歷次經(jīng)濟(jì)繁榮，無(wú)一不與政府與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)合謀設(shè)計(jì)出新的土地尋租技巧有關(guān)。

因此，中國(guó)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)和城市看起來(lái)風(fēng)景很亮麗，但背后始終插著一根通往農(nóng)村的吸血管，幾乎從來(lái)沒(méi)有拔掉過(guò)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府依靠農(nóng)村的剩余維持由國(guó)有企業(yè)組織的低效率的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)；今天，政府和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)則在一定程度上依靠土地尋租維持其城市的繁榮和工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)民似乎從來(lái)沒(méi)有擺脫過(guò)奉獻(xiàn)者的身份，土地制度則是維持不平等格局的基礎(chǔ)。

政府為了回應(yīng)農(nóng)民的不滿，已經(jīng)提高了官方的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)有的補(bǔ)償計(jì)算公式本身對(duì)農(nóng)民就是不公平的。政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償是一次性的，政府卻永久性地?fù)碛辛送恋氐乃袡?quán)。而且，政府征用的土地肯定將用于工商業(yè)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻是按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)出計(jì)算。這是非常奇怪的，因?yàn)楹侠淼耐恋亟灰變r(jià)格應(yīng)是其未來(lái)預(yù)期收益的合理貼現(xiàn)值，而不是看它過(guò)去的收益值。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公式預(yù)設(shè)了一種“身份制經(jīng)濟(jì)”的邏輯：農(nóng)民永遠(yuǎn)只能是農(nóng)民，他們只配享有土地的農(nóng)業(yè)收益，而不能成為工商業(yè)土地的經(jīng)營(yíng)者。享有土地增值收益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)和城市的特權(quán)。這就意味著，農(nóng)民不能就地自行融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，他們被剝奪了自我發(fā)展的自由和權(quán)利。因此，可以預(yù)計(jì)，只要這種二元土地制度存在，政府給農(nóng)村的投入再多，二元經(jīng)濟(jì)與二元社會(huì)的格局也不可能被打破。

這種政策的初衷是為了保護(hù)耕地，讓穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)維持現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)的生存與發(fā)展，但它卻堵塞了農(nóng)民改善自身福利的最重要的機(jī)會(huì)。而且，兩類(lèi)土地之間陡峭的收益差必然誘發(fā)土地國(guó)有化浪潮，也即引發(fā)耕地大規(guī)模流失。在保護(hù)耕地的口號(hào)最響亮的時(shí)期，耕地流失卻最嚴(yán)重，這絕不是偶然的。

因此，如欲解決三農(nóng)問(wèn)題，保障農(nóng)民的權(quán)利和利益，首先必須對(duì)現(xiàn)有的土地制度進(jìn)行改革，讓土地的任何增值收益主要為農(nóng)民所得。2007年3月23日出版的英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志也發(fā)出了這樣的呼吁。

很多人反對(duì)進(jìn)行土地改革，他們帶著一種道德上的優(yōu)越感相信，只有自己真正關(guān)心農(nóng)民。因?yàn)?，?jù)說(shuō)，農(nóng)村集體土地制度可以為農(nóng)民提供一份可靠的保障。不幸的是，就在這些學(xué)者販賣(mài)這種觀點(diǎn)的時(shí)候，已經(jīng)出現(xiàn)了4000多萬(wàn)“失地農(nóng)民”群體。學(xué)者以為可以給農(nóng)民提供保障的土地制度本身，正在讓農(nóng)民成為一無(wú)所有者。