在上一篇文章中，筆者曾討論過地方政府競爭問題。地方政府間競爭被普遍認為是90年代以來中國經濟快速增長的一個重要、甚至是最重要動力。但筆者以為，這是一種“缺乏內在約束的”競爭。最近讀到張五常的幾篇文章，進一步把這種地方政府間競爭上升到政治、政體的層面予以美化，筆者深感，這個問題仍有討論的必要：何以內地的地方政府間競爭如此突出？究竟如何解釋這一現象，并作何價值判斷？

競爭的限度

討論地方政府競爭有一個基本預設：包括地方政府在內的政府，可以運用某種手段對經濟活動施加強有力的影響。而贊賞地方政府競爭的人士都必然從價值層面上肯定，權力影響以至控制經濟是好的、可取的。

人們是很自然地如此這般思考與判斷的。近代國家“主權”概念本身就隱含了國家全面控制經濟活動使之符合主權者所設定的某一單一目標的必然性，只要國家具有這種意志，它就可以那樣做，并且，通常會動員到民意的支持。在現代國家，哪怕是法治相對健全的國家，經濟實行國有化還是私營化，在很多時候也變成了一個純粹權宜性的政策選擇問題，而與財產權、與正義等原則沒有多大關系。這在羅馬法學家或者晚期經院哲學家眼里，完全是不可思議的。

從精神的角度看，近代以來，所有人都成為不可救藥的物質主義者。在物質主義看來，經濟增長對于個人和共同體的幸福具有決定性價值，因而，人人都希望本地、本國快速經濟增長。為此，人們也賦予了，或者至少是承認，政府有權采取任何它認為合適的“經濟政策”，推動經濟增長。當然，這些經濟政策通常已得到經濟學的論證——近代經濟學本來就是一門關于國民和國家發(fā)財致富的學問。

在現實中，貨幣政策被全國性政府壟斷，不過，地方政府仍有相當廣泛的政策回旋空間，地方政府正是以此展開競爭的。比如，地方稅的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)補貼政策，政府也可以通過投資基礎設施，為經濟活動創(chuàng)造便利。所謂地方政府競爭，就是地方政府有意識地采取具有明確目的的政策組合，以吸引某一類企業(yè)到本地投資，并為其擴展業(yè)務創(chuàng)造條件。地方政府得到的回報可以有兩類：稅收收入增加，及因為創(chuàng)造就業(yè)機會、增加本地人口收入而購買到選票。

但是，在法治相對健全的國家，地方政府所能采取的政策組合會遇到一個天花板，那就是個人與企業(yè)的自由與權利。為說明這一點，不妨回頭看看內地的政府競爭手段。不管是在沿海還是在中西部地區(qū)，地方政府為了吸引外來投資普遍采取放縱企業(yè)制造環(huán)境污染的政策。有些地方政府許諾，若到本地投資，在若干年內，環(huán)保局的人不會到該企業(yè)去檢查。在法治較為健全的社會，地方政府不大可能作出這種許諾，因為遭到侵權的民眾可以通過司法途徑主張自己的權利，這種政策幾乎是不可能實施下去的。但在內地，遭到侵權的民眾不可能找到恢復正義的任何途徑，因此，地方政府完全可以不理睬遭受污染的民眾的抗議和不滿。

因此，在法治較為健全的國家，盡管也存在地方政府競爭，但競爭是有限度的。相反，在內地，地方政府在采取競爭手段的時候，卻沒有法律與倫理規(guī)則的約束。正是這一點，使得內地的地方政府競爭看起來非常熱鬧，不完整的“財政聯邦主義”反而比真正的聯邦主義更像聯邦主義。

強政府、弱權利

內地地方政府競爭是一個非常容易迷惑人的知識陷阱。如果不考慮初始的權利配置，僅考察如此競爭的后果，則可以說，這種不受約束的地方政府間競爭是高效率的，很多人，比如張五常因此而得出了某些與經濟學和政治學的正統(tǒng)教條相反的結論，而對目下的地方政府競爭推崇備至。但是，假如考慮到初始的權利配置，結論就不是那么樂觀了。

張五常在解釋內地地區(qū)競爭時說，“北京當局是大地主，擁有中國的所有土地。大致上，他們把土地以佃農分成的方法租給整個國家的數以百計的縣，而縣又再以佃農分成的方法租給無數用家?！?/span>

這確實就是當下土地制度的現實，這一點也正是“中國獨有的地區(qū)之間的激烈競爭”的制度基礎。不過，張的這一解釋并不合乎內地法律規(guī)定。根據法律，對于城鎮(zhèn)國有土地，政府當然擁有完整的權利，而國有土地之外的全部土地另有其明確的法律所有者，農牧用地均屬于農民集體組織。當然，張五常說出了現實。農民并不擁有完整的權利，相反，農民對于土地的權利受到政府的嚴厲限制，尤其是在土地的權利束中，改變土地用途的權利屬政府所有。另一方面，在政府征用土地的過程中，作為征用者的政府可以利用權力將不公平的條款強加于農民，而農民沒有任何討價還價的合法渠道。因而，地方政府反而對農村集體土地享有事實上的控制權。

同樣，勞工的部分權利也受到限制。張五常曾說，“縣與縣之間的競爭非常激烈，大家拼命招徠，而又因為沒有勞動人口，土地不值錢，他們善待工人。”這句話絕對可以入選年度最佳黑色幽默?，F實恰恰相反，為了吸引投資者，地方政府競相壓低本地工資，其方法是現成的：阻止勞工維護自身權益，使勞工無力與雇主討價還價。

高速增長中的權力與市場Q I U F E N G這就是內地地方政府競爭的基本特征。個人和企業(yè)的自由與權利中的一部分被地方政府僭取。內地地方政府擁有其作為政府的一般性權力——或者用普通法法律家更喜歡的一個詞，權利。這一點與法治較為健全的國家的地方政府無異。應當說，在此限度內的政府間競爭，不會損害某部分人的權利和利益，因而是一種正當的效率。也正因為此，它只能帶來有限度的效率。

而內地地方政府在其應有的權利之外更有一種超常的權力，它對本屬于個人和企業(yè)的權利，享有某種程度的支配權，并傾向于按照自身政績最大化原則來利用它。地方官員們拿著本應屬于別人的東西去做買賣，他當然可以不計成本。這是另一種形式的“軟預算約束”，政府完全可以不顧個人和企業(yè)的權利的約束，可以隨意地把他們的財產、他們的權利作為一種資源投入，換取本地經濟的高增長。這種軟約束自然可以使政府在短時期內推動要素超常規(guī)投入，讓無數經濟學家形成一種“效率幻覺”。