現(xiàn)代政府通常是官僚制政府，即使在民主政治下，民眾對掌握著權(quán)力的官僚也缺乏有效的控制手段，嚴(yán)密的官僚控制體制也會扼殺社會的創(chuàng)新精神。因此，在美國，自70年代以來，一直有人主張在政府治理中引入企業(yè)家精神。甚至連民主黨的兩位智囊人物也曾經(jīng)寫過一本書，《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》。

在當(dāng)代中國，政府不是在引入企業(yè)家精神，而是差不多真的已經(jīng)成了企業(yè)家。贊美當(dāng)代中國地方政府間競爭的人士，經(jīng)常以企業(yè)的視角來看待、分析地方政府的行為。張五常說，“要明白中國的地區(qū)政制，我們要從一家公司或一間機構(gòu)的角度入手。北京上頭的運作我一無所知，但地區(qū)的政制，是公司制。相比之下，美國的城市，法律上不少注冊是公司的，但運作程序是另一回事?！备腥诵稳荩瑑?nèi)地地方黨政首腦就分別是城市公司的董事長和總經(jīng)理。公司化的政府，也許很有效率，但這種效率是否能夠獲得政治上的正當(dāng)性？

經(jīng)濟學(xué)大體認(rèn)定，企業(yè)（廠商）是對市場的一種替代，至于廠商何以會替代市場，經(jīng)濟學(xué)家給出了各種解釋。弗蘭克·奈特說，通過建立企業(yè)可以減少不確定性，德姆塞茨則用專業(yè)化來解釋企業(yè)的優(yōu)勢。但最出名的解釋是科斯的交易費用理論?？扑乖谄涿镀髽I(yè)的性質(zhì)》中說，“市場的運行是有成本的，通過形成一個組織，并允許某個權(quán)威（一個‘企業(yè)家’）來支配資源，就能節(jié)約某些市場運行成本?！边@就是企業(yè)存在的效率依據(jù)。

簡單地說，企業(yè)的效率來自其企業(yè)內(nèi)部的“專制”結(jié)構(gòu)。誠如哈耶克所說，市場是一種偶合秩序，企業(yè)是一個“組織”。市場秩序的制度基礎(chǔ)則是個人自由及分立的產(chǎn)權(quán)，依據(jù)這種產(chǎn)權(quán)安排，個人或企業(yè)可以各自按照自己認(rèn)為合適的方式追求自己為自己所確定的目標(biāo)，這些個別的、多樣的目標(biāo)可在市場過程中實現(xiàn)偶合。相反，企業(yè)是以企業(yè)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過一套命令——服從體系自上而下地給雇員安排工作，使之追求一個單一的目標(biāo)，即股東收益最大化。

假如一個地方確實就是一個企業(yè)，那它必然也有這樣一套架構(gòu)。現(xiàn)實的公司化地方政府確實如此。大力鼓吹“經(jīng)營城市”理念的中國城市發(fā)展研究會副理事長朱鐵臻曾這樣解釋：“所謂經(jīng)營城市，是從政府角度出發(fā)，運用市場經(jīng)濟手段，對城市的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、人文資源等進行優(yōu)化整合和市場化運營，實現(xiàn)資源合理配置和高效使用，促進城市功能完善，提高城市素質(zhì)。”這位作者說，城市是最大的國有資產(chǎn)，因而，經(jīng)營城市的主體就是城市政府。據(jù)此可以說，作為一個公司的城市的基本治理結(jié)構(gòu)是：城市政府依賴其對城市、對作為一個整體的城市資源的產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)一安排城市所有資源，并自上而下地為城市每個企業(yè)和個人安排任務(wù)、以追求政府所設(shè)定的某個單一目標(biāo)。

也就是說，那些致力于“經(jīng)營城市”的公司化的地方政府以政府對整個城市的單一產(chǎn)權(quán)，取消、弱化了城市內(nèi)部本來就存在的分立的個人與企業(yè)產(chǎn)權(quán)，或者刻意地壓制了另外一些分立的產(chǎn)權(quán)的發(fā)育。這就是筆者在上篇中所說到的政府僭取了個人與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。據(jù)此，整個城市的資源變成政府進行贏利性活動的資本，不論其初始的權(quán)利屬于誰。

這種安排，確實能夠在短期內(nèi)產(chǎn)生驚人的效率，尤其是可以輕易地從外部獲得知識的時候。就如同廠商理論中所解釋的，以企業(yè)內(nèi)部的命令——服從關(guān)系取代局部市場的平等交易，可以提高效率。

無人約束的贏利性政府

但是，在真正的市場秩序中，企業(yè)始終只能局部地替代市場，替代市場的部分功能。探討廠商出現(xiàn)的所有經(jīng)濟學(xué)家都假定，市場從邏輯上先于企業(yè)，且是企業(yè)活動的制度基礎(chǔ)。整體經(jīng)濟效率只能源于競爭性的市場秩序本身，企業(yè)的效率功能之有效發(fā)揮，有賴于市場的正常運轉(zhuǎn)。而這種秩序是需要維護的，這個職能是由企業(yè)之外的另一個組織——政府承擔(dān)的。

維護這種秩序，需要同時平等地保障處于兩個層面的主體的自由與權(quán)利：第一個層面是已經(jīng)形成的企業(yè)的自由與權(quán)利；第二個層面則是通過企業(yè)憲法構(gòu)成企業(yè)的那些要素各自的權(quán)利，資本的權(quán)利，勞工的權(quán)利。加入企業(yè)的這些要素讓渡給企業(yè)的只是有限的自由與權(quán)利，一旦企業(yè)、企業(yè)的管理層越界，資本、勞工就可以向政府尋求救濟。這一點非常重要，它讓企業(yè)制度不同于奴隸制度，企業(yè)的效率具有道德上的正當(dāng)性。

地方政府成為企業(yè)、彼此激烈競爭，但缺乏一個利益無涉的權(quán)利界定與保護者，因而，不大可能形成類似于市場秩序那樣的政府競爭秩序。任何一位學(xué)者如果要肯定所謂“財政聯(lián)邦主義”或地方政府間競爭，首先就得構(gòu)想出一個能夠生成并有效執(zhí)行約束這些競爭主體的規(guī)則的架構(gòu)。不幸的是，這樣的執(zhí)行架構(gòu)今天似乎并不存在。地方政府的不正當(dāng)競爭行為，比如地區(qū)封鎖四處泛濫，卻無人有制止的意愿和能力。

在另一個層面上，地方政府之間的競爭，必然扭曲一個地方內(nèi)部分立的個人與企業(yè)之間的競爭。因為，政府以其對城市的產(chǎn)權(quán)，按照自己的目標(biāo)來安排城市經(jīng)濟活動。這必然意味著，政府會根據(jù)自己的偏好，對不同的個人和企業(yè)采取歧視性政策。誰有助于城市的效率、有助于董事長、總經(jīng)理們的政績最大化，政府就給予誰以特權(quán)和豁免權(quán)，給予誰以顯性或隱性補貼。

政府的本分The Government's Role在正常的法治秩序下，每個人、企業(yè)，包括政府財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)都是十分完整的，地方政府間進行競爭的主要策略是在自己受到限制的權(quán)限內(nèi)改進本地的制度環(huán)境。但在內(nèi)地，政府是城市的產(chǎn)權(quán)所有人，則其競爭手段就不用迂回到制度那里，它現(xiàn)成地可以控制各種要素，不受約束地按照自己的偏好分配特權(quán)、豁免權(quán)與補貼。

這樣，在城市內(nèi)部，個人與企業(yè)在自由與權(quán)利上是不平等的。一個企業(yè)內(nèi)部當(dāng)然可以對其資源進行統(tǒng)籌安排，城市的董事長、總經(jīng)理也正在這樣做。為了保證他們所青睞的項目取得較高效率，其他項目、其他人必須讓路。這是那些贊美地方政府間競爭的人同樣必須面對的一個挑戰(zhàn)：當(dāng)城市公司的董事長、總經(jīng)理們?yōu)榱苏冏畲蠡幌址赋鞘袃?nèi)部某些民眾分立的權(quán)利的時候，誰來充當(dāng)裁判、制止他們？假如沒有這套機制，競爭效率恐怕就難以具有道德上的正當(dāng)性。

那些設(shè)想一個地方就是一家公司、政府就是管理層、鼓吹經(jīng)營城市的人，還得回答更多問題：這間公司的股東是誰？管理層通過什么途徑獲得權(quán)力？他們的經(jīng)營活動是否對股東負(fù)責(zé)？股東對于管理層有哪些控制與監(jiān)督手段？