地方官與胥吏 清政府從占領(lǐng)北京時起，就清楚地認識到了任命可靠的地方官的重要性。②1644年6月，吏部注意到必須仔細選用地方文武官員，以確保他們能夠平盜安民。③這些官員大多數(shù)既非滿州人也非 漢軍旗人，而是十足的漢人——且通常是前明地方官中的歸順者。滿洲旗人在政府高級部門占據(jù)了重要位置，但他們的人數(shù)遠遠不足以充實各州縣的大量員闕。事實上，在順治年間，每十二三個地方官中只有一個是旗人，清廷幾乎完全依靠漢人歸順者來出任全國的縣官，是勢所必然的①（見附錄C）。對新朝來說，幸運的是，有很多前明官僚十分樂意效勞。就清廷看來，他們實在太多了——尤其是冗員與縣主簿。1646年6月8日吏部接到了一道上諭，內(nèi)容如下：朝廷設(shè)官治民，而冗員反致病民。各府設(shè)推官一員，其掛銜別駐推官，盡行裁革；大縣設(shè)知縣、縣丞、典史各一員，小縣設(shè)知縣、典史各一員，一切主簿盡行裁革。原管職事，大縣歸并縣丞，小縣歸并典史。其裁過推官、主簿赴部改選。②清廷在如此果斷地裁減冗員——他們絕大多數(shù)是低級官吏——的同時，還要求提高地方政府的工作效率，并加強監(jiān)察措施和防止貪污腐化。這樣，盡管地方長吏的僚屬人數(shù)大為減少，但在更大壓力下，長吏的行政效率卻要比以前更高。這意味著地方長吏不得不更多地依賴他的私人助手，這些人實際上在替他管理著地方政府。③明朝末年，朝廷命官（他們幾乎都是科舉及第者）與衙門胥吏之間的差別十分鮮明。地方官是外來者，是主持大要者，他們不得不依賴于胥吏；而后者則是局內(nèi)人，是諳熟具體政務(wù)的專家。一個專管稅收與司法的胥吏隊伍的產(chǎn)生，確實使明朝的行政管理趨向合理化，使受儒家思想熏陶的地方長吏得以致力于禮治，而由胥吏來執(zhí)行法律典章；但是，中央政府拒絕正式承認胥吏階層，更不要 說向他們支付俸薪了，這一事實，意味著地方行政管理的職業(yè)化“與朝廷無關(guān)”。①這在一定程度上是明朝政府縮減開支所造成的。②由于朝廷為地方長吏所配備的僚屬人數(shù)很少，就迫使不斷發(fā)展的胥吏階層去尋找法外收入。政府容許這種情況發(fā)生是比較自然的。因為地方吏職在歷史上就與為衙門服務(wù)的定期差役相混淆。換言之，在理論上，一個地方的居民應(yīng)該承擔種種賦稅征集和本地治安的事務(wù)，而到17世紀這些事務(wù)實際上主要由政府的稅務(wù)機關(guān)和衙門兵丁來執(zhí)行了。當然，估算這些行政花費，并向當?shù)孛駪粽魇者@筆開銷，對政府來說總是做得到的。但是，這將會增加鄉(xiāng)紳的賦稅負擔，尤其是在害怕失去鄉(xiāng)紳支持的明朝末年，所以朝廷否定了這種課稅辦法，而贊同于法外的養(yǎng)活胥吏手段：例如由胥吏自己征收訴訟費，長吏自己掏錢支付胥吏薪俸，等等。新建的清朝政府也希望減少賦稅，因而寧愿遵循明朝政府的既定辦法。這是一個錯誤的節(jié)約措施。通過廢罷主簿一職，由縣丞或典史接任其公務(wù)，從而縮減地方行政開支，就等于增加了實際上負責著全縣文書工作的胥吏的負擔。然而，隨著工作負擔的加重以及胥吏階層重要性的增加，胥吏本身卻被嚴格地排斥在更高一級的官僚階層之外。自然，對于這種微薄的正式報酬，他們私下里替自己所做的補償，就是貪污受賄。③所以，僅僅強調(diào)任命可靠的人選充任地方官的重要性，并不足 以保證地方政府的廉正。清政府不久就發(fā)現(xiàn)，衙門的胥吏和聽差是整套官僚機構(gòu)中最難駕御的成分之一。當然，將州縣政府的幾乎每一個失誤都歸咎于胥吏，是很容易的，并且胥吏也成了政府行政機構(gòu)的不完善性的替罪羊。例如中央政府既想增強地方政府作為朝廷在司法和財政上的代理人的效能，又拒絕提供所需的財政經(jīng)費來供給更多的人員以達到這一目標，兩者之間不相協(xié)調(diào)，就表現(xiàn)了這種不完善性。不過，雖然對胥吏肆無忌憚、徇私舞弊的特點總有言過其實的傾向，胥吏和聽差確實在各縣衙門形成了一個根深蒂固的身份低賤的群體；他們常常倚權(quán)仗勢，欺壓百姓，也是不能否定的。于是，清政府便致力于監(jiān)察和懲罰“衙蠹”的不法活動。在有關(guān)這一時期著名地方官員的記載中，也常?？梢钥吹剿麄兞D抑制“吏胥貪黷之風”的事跡。①因而，最后的解決辦法仍然是更加看重必不可少的地方官的作用，他們自身的廉正對于控制其下屬至關(guān)重要，頗似整個統(tǒng)治體系中皇帝的地位。清政府幾乎不相信那些勸告性的呼吁，繼續(xù)加強對命官的監(jiān)察。毫無疑問，清朝統(tǒng)治初期法制與賦稅制度得以加強的主要原因之一，就在于建立了一套正規(guī)的、有效的考課制度，它以新的標準來評估地方官的政績。②地方官個人承受的壓力也許發(fā)展到了近乎難以忍受的地步，但是，其政務(wù)卻由于嚴格的規(guī)章而變得效率極高。這些規(guī)章在某種程度上可以說在近代以前的官僚政治中十分突出，它試圖限定官吏舉止行為的每一個方面。③尤其 重要的是，在鰲拜攝政（1661—1669）期間以及此后，清朝官員的考績，幾乎就是在評價一個地方官捕獲與處罰重罪犯以及及時按定額征足賦稅的能力。①從短期看來，這種依靠地方官個人的做法，把政府工作融為整體，強化了其地方控制體系。② ② 關(guān)于清朝地方官吏在對付顛覆與叛亂活動中所起的關(guān)鍵作用，見保羅·H·陳：《中華帝國后期的反叛》，第180頁。 ③ 《世祖實錄》第五卷，第22頁，轉(zhuǎn)引自謝國楨編：《清初農(nóng)民起義資料輯錄》，第55頁。吏部還提出地方官俸祿太低，應(yīng)該增加?？墒牵陧樦我约翱滴醭跄?，知縣的固定俸祿（原來每年約為銀123兩）減少了。因為各種附加津貼被縮減或取消，知縣俸祿降到了銀45兩。約翰·沃特：《中國地方行政的理論和實踐》，第378—380頁。 ① 有些歷史學家認為清政府通過委任外行的滿族人，來控制地方政府，這并不正確。見約翰·沃特：《作為社會政治制度的衙門》，第25頁。 ② 《世祖實錄》第二十五卷，第302頁。 ③ 沃特：《中華帝國后期的地方官》，第140—143頁。 ① 沃特：《作為社會政治制度的衙門》，第35頁。 ② 這一權(quán)力下移的趨勢好像在元代就已開始了，或者至少明太祖是這樣認為的。洪武帝認為，由于蒙古人缺乏“王者無私”的精神，他們易于被腐敗的胥吏愚弄，而后者正是利用了夷狄對官僚機構(gòu)控制的“松懈”來鞏固自身地位的。約翰·達迪斯；《明太祖論元朝》，第8—9頁。 ③ 沃特：《中國地方行政的理論和實踐》，第297—303頁。 ① 其例見沈翼機編；《浙江通志》，第2521頁（第一四九卷，第2頁）；黃之雋編；《江南通志》，第1839頁（第一一二卷，第33頁）。 ② 處罰是頗為嚴厲的。1659年順治皇帝頒令，任何官員挪用了10貫以上公款就要被送去充軍。呂元驄：《1644—1660年清初中國的腐化現(xiàn)象》，第1頁。 ③ 沃特：《中國地方行政的理論和實踐》，第326—330頁?！斑@些條例與法規(guī)表明它們在一定程度上已正式成形，近代以前的行政管理，幾乎沒有能與之相匹敵者?！蔽痔兀骸蹲鳛樯鐣沃贫鹊难瞄T》，第34頁。 ① 沃特：《中國地方行政的理論和實踐》，第330頁。 ② 不過，從長期看來，這種對地方長官的過份重視，進一步排斥了衙門吏員躋身中央政府的可能性，這必然也就失去了對低級行政管理的直接控制。這一觀點，在魏斐德《中華帝國后期地方控制的演變》一書中隨處可見。