當(dāng)時(shí)部族眾多，號(hào)稱千邦。雖然千邦所控制的總地面有限，不足現(xiàn)代中國(guó)的二分之一的面積，但已是當(dāng)時(shí)古人所知的可及世界。這個(gè)地域雖然遠(yuǎn)小于世界，卻被當(dāng)成世界去看待，稱為“天下”。面積并不重要，重要的是世界意識(shí)，一種把整個(gè)世界考慮在內(nèi)的政治意識(shí)。天下是一個(gè)含義復(fù)雜的概念，在邏輯上說(shuō)，天下指的是整個(gè)世界，這個(gè)世界既是自然世界也是政治世界，準(zhǔn)確地說(shuō)，是自然世界和政治世界的重合。實(shí)際上政治世界與自然世界至今尚未形成重合，因此，天下必須被理解為一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，在政治世界與自然世界達(dá)到重合之前，天下就只是世界的理想概念。雖然周朝人在3000年前建構(gòu)的政治世界只是天下的一小部分，卻是一個(gè)足夠進(jìn)行世界政治實(shí)驗(yàn)的空間。

周朝發(fā)明的天下體系是一個(gè)世界政治體系，它定義了作為整體存在的政治世界，所謂“創(chuàng)制天下”。周朝天下體系的設(shè)計(jì)一般歸功于周公，可能是以周公為首的政治家集團(tuán)的集體創(chuàng)作。周朝的天下體系是中國(guó)政治歷史上的第一次革命，也是嚴(yán)格意義上的政治開(kāi)端。王國(guó)維指出：“中國(guó)政治與文化之變革，莫?jiǎng)∮谝笾苤H”，乃是“舊制度廢而新制度興、舊文化廢而新文化興”。周制度所蘊(yùn)含的許多意義深遠(yuǎn)的政治問(wèn)題在今天更加顯示出重要性。正如希臘提出了正義、公共領(lǐng)域和民主等經(jīng)久不衰的問(wèn)題，周朝同樣提出了天下、德治、協(xié)和、民心等無(wú)法回避的問(wèn)題。最為重要的是，天下體系第一次把自然性的大地變成政治性的天下，從而奠定了世界政治的基本意義。

周公創(chuàng)制天下體系的直接目的是為了解決“以小治大”“以一治眾”這個(gè)特殊問(wèn)題，但對(duì)這個(gè)特殊問(wèn)題的解決卻產(chǎn)生了一個(gè)具有普遍意義的政治模式。天下體系的普遍性在于它表明了一種世界共享制度所必須具有的基本性質(zhì)：（1）天下體系必須保證各國(guó)加入天下體系的好處大于獨(dú)立在外的好處，從而使各國(guó)都愿意承認(rèn)并且加入天下體系。（2）天下體系必須能夠形成各國(guó)在利益上的互相依存和互惠關(guān)系，從而保證世界的普遍安全和永久和平秩序。（3）天下體系必須能夠發(fā)展普遍有利于各國(guó)的公共利益、共享利益和公共事業(yè)，從而保證天下體系的普遍共享性質(zhì)。概括地說(shuō)就是，天下體系必須實(shí)現(xiàn)世界的內(nèi)部化，使世界只具有內(nèi)部性而不再存在外部性。

周公的創(chuàng)制主要包括分封制度、禮樂(lè)制度和德治原則。