1984年，糧食問(wèn)題基本得到解決，甚至出現(xiàn)了倉(cāng)容危機(jī)。

糧食問(wèn)題解決后，一部分農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，進(jìn)入了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些農(nóng)民不愿意再繼續(xù)種地，于是，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就面臨一個(gè)問(wèn)題：農(nóng)民不愿意包地怎么辦。政府提出了兩個(gè)辦法。1984年的一號(hào)文件規(guī)定：個(gè)人不愿意包的地，集體可以收回去，再重新轉(zhuǎn)包；也可以個(gè)人直接轉(zhuǎn)包。到了1986年，一號(hào)文件正式提出，土地可以流轉(zhuǎn)給大戶，以進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)模經(jīng)營(yíng)。這樣，土地流轉(zhuǎn)就開(kāi)始了。這時(shí)的流轉(zhuǎn)都是自發(fā)流轉(zhuǎn)，規(guī)模很小。1993年是一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，中央出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的文件，其中正式對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了規(guī)定：在堅(jiān)持自愿的原則下，農(nóng)民的承包地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以進(jìn)行適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但當(dāng)時(shí)有很多集體隨意擴(kuò)大留用地，實(shí)行兩田制或者反租倒包方式。政府為了保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，很多文件針對(duì)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題明確提出：可以集體流轉(zhuǎn)，也可以個(gè)人流轉(zhuǎn)，但反對(duì)兩田制和反租倒包。不過(guò)，當(dāng)時(shí)的土地流轉(zhuǎn)仍以反租倒包為主要形式。其實(shí)，1987年政府在一些試驗(yàn)區(qū)試行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，蘇州等實(shí)驗(yàn)區(qū)里，大部分土地流轉(zhuǎn)采用的就是反租倒包的形式。2001年，18號(hào)文件出臺(tái)，是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的若干規(guī)定。緊接著，2002年，出臺(tái)了《土地承包法》，提出了平等協(xié)商、自愿、有償三個(gè)原則，并規(guī)定流轉(zhuǎn)主體是承包戶，任何組織和個(gè)人都不能強(qiáng)迫或者阻礙承包戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。2005年又出臺(tái)了關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)逐漸走上了規(guī)范化的道路。為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，政府還延長(zhǎng)了承包期，先是規(guī)定承包期延長(zhǎng)至30年，2008年的文件規(guī)定承包關(guān)系為長(zhǎng)久不變。而取消農(nóng)業(yè)稅后，土地流轉(zhuǎn)的條件發(fā)生了變化，因?yàn)槭欠裼修r(nóng)業(yè)稅影響到承包合約的制訂?？梢哉f(shuō)，2008年十七屆三中全會(huì)文件出臺(tái)后，土地流轉(zhuǎn)迅速發(fā)展起來(lái)了。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2003年土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模很小，4%～8%，城市郊區(qū)等相對(duì)發(fā)達(dá)的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流轉(zhuǎn)地就占到了承包地的20%，發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)到了40%。