境遇類型與對(duì)外政策過(guò)程

對(duì)外政策過(guò)程在一國(guó)之內(nèi)也存在差異。境遇是一個(gè)變量。危機(jī)與非危機(jī)期間的政策決策過(guò)程是不一樣的。危機(jī)境遇（crisis situation）有可能發(fā)生，如果決策者：（1）驚訝于某一突發(fā)性事件；（2）感受到了威脅（特別是軍事方面的）；（3）認(rèn)為他們只有很短的反應(yīng)時(shí)間（Brecher & Wilkenfeld，1997）。以上任何一個(gè)因素越強(qiáng)烈，危機(jī)感就越嚴(yán)重。

非危機(jī)境遇經(jīng)常涉及各種各樣的、力圖影響政策的國(guó)內(nèi)行為體，而危機(jī)決策則很可能由政治領(lǐng)導(dǎo)者及其不多的幾個(gè)顧問(wèn)主導(dǎo)。原因之一在于集合效應(yīng)（rally effect）。它指公眾及其他國(guó)內(nèi)政治行為體在危機(jī)時(shí)候支持領(lǐng)導(dǎo)者的傾向。圖3.5表明了集合效應(yīng)對(duì)“9·11”襲擊、2003年美伊戰(zhàn)爭(zhēng)之初小布什總統(tǒng)的公眾支持率的影響（Hetherington & Nelson，2003）。英國(guó)--美國(guó)唯一的主要同盟--也顯示出了相似的模式。美伊戰(zhàn)爭(zhēng)前后，英國(guó)公眾對(duì)布萊爾首相支持率分別是48%和63%。①

政策類型與對(duì)外政策過(guò)程

問(wèn)題領(lǐng)域（issue area）的性質(zhì)不同，對(duì)外政策的決策方式也會(huì)有所不同。對(duì)美國(guó)人幾乎沒(méi)有直接或明顯影響的問(wèn)題被稱之為純粹的對(duì)外政策。這類決策通常由少數(shù)決策者在行政部門內(nèi)作出，幾乎不會(huì)引起任何國(guó)內(nèi)反對(duì)或關(guān)注。例如，小布什總統(tǒng)2004年同意北約“東擴(kuò)”，增加7個(gè)成員國(guó)（保加利亞、羅馬尼亞、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克與斯洛文尼亞）。即使這實(shí)質(zhì)性地增加了美國(guó)國(guó)防義務(wù)，美國(guó)人也幾乎不會(huì)予以關(guān)注。媒體也很少提到這個(gè)問(wèn)題，民意測(cè)驗(yàn)專家甚至懶得向公眾詢問(wèn)相關(guān)想法。北約的此類擴(kuò)展甚至在國(guó)會(huì)也不會(huì)引起很多的注意，一般會(huì)一致性予以批準(zhǔn)。

相比較之下，對(duì)美國(guó)人有直接且明顯的國(guó)內(nèi)影響的對(duì)外政策被稱之為國(guó)內(nèi)間政策（intermestic policy）。這類政策傾向于鼓勵(lì)立法者、利益集團(tuán)以及其他對(duì)外政策決策行為體展開實(shí)質(zhì)性活動(dòng)，因而壓縮了行政部門領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)個(gè)人喜好制定政策的空間。對(duì)外貿(mào)易是一個(gè)典型的例子，因?yàn)檫@不僅影響國(guó)際關(guān)系，也影響美國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，如工作、價(jià)格等。

此種國(guó)內(nèi)關(guān)聯(lián)使商人、勞工以及消費(fèi)者團(tuán)體變得主動(dòng)而活躍起來(lái)，這轉(zhuǎn)而使國(guó)會(huì)陷入爭(zhēng)吵之中（Grossman & Helpma，2002）。因此，總統(tǒng)等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者通常對(duì)純粹的對(duì)外政策擁有更多的發(fā)言權(quán)。例如，小布什必須奮力勸說(shuō)國(guó)會(huì)給予他在貿(mào)易條約談判中更多的自由裁量權(quán)（fast-track authority），這與其輕易獲得北約擴(kuò)大的批準(zhǔn)形成了鮮明的對(duì)比。盡管小布什所在的政黨控制著國(guó)會(huì)眾、議兩院，但總統(tǒng)也需經(jīng)過(guò)一番協(xié)調(diào)性的努力之后才能成功。這些努力包括親自去國(guó)會(huì)大廈游說(shuō)、“威逼利誘”立法者。即使如此，眾議院的最終投票結(jié)果也不過(guò)215∶212。