體外循環(huán)的財政收入——建設公共財政

每年的“兩會”，一些代表表示預算報告讓人看不明白，這倒不是因為預算報告多么復雜，而是太簡單，代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢、政府運轉要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里，怎么花。至于預算外收入和支出，更是不清楚這里面的規(guī)模到底有多大。

因此，財政制度的最大問題，是缺少一個覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預算之外的完整統(tǒng)一的公共預算。我們還存在一個不受預算法制約的龐大的預算外收入，甚至在一些地方，預算外收入不只一層。根據經濟學家周天勇的估算，近年來，沒有列入預算，在預算體制外循環(huán)的各種收入加起來，每年有數萬億元。

現行財政體制是由1994年的分稅制改革確立的。在這之前，由于在中央與地方關系上的分權讓利導致地方財政收入大增，中央財政遞減，呈現出一個相對的強地方弱中央的格局。1994年的分稅制改革在地方與中央形成兩套稅收體制，強化了中央的財政收入能力，中央對全國財政的控制能力大大增強。但也正因此，地方的財政能力相對削弱，特別對經濟薄弱的中西部來說，地方政府征稅的權力被上收，由此就不得不在土地和各種收費上打主意。隨著城市化發(fā)展，賣地收入所形成的土地財政成為東部發(fā)達地區(qū)政府的主要收入來源，中西部欠發(fā)達地區(qū)則以賣地和收費兼具。從稅制結構來說，由于政府稅收主要來源于生產和流通環(huán)節(jié)的增值稅，來自生產和貿易企業(yè)，政府及其官員關注的中心自然也是生產和流通，其精力也主要放在企業(yè)身上，因此，搞投資建設和發(fā)展經濟就成為政府工作的中心。財政也異化成建設財政。

一、所謂公共財政

所謂公共財政，是指市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品，以滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。財政專家指出，中國進行以公共財政為目標定位的改革，必須著眼于公共財政的三個基本特征：一是滿足社會公共需要，即要滿足大部分人的公共物品或服務的需要，以調節(jié)越來越大的收入分配差距，并對宏觀經濟運行進行調控；二是立足于非營利性，即公共財政框架下的政府部門，一定是一個以公共利益的最大化為動力的單位和實體，它必須提供物質保障，但不能直接介入市場，這樣可以避免地方政府部門以權謀私；三是政府收支行為規(guī)范化，包括兩個方面：一是法制的健全，這是前提，二是全部政府收支形成完整統(tǒng)一的預算，這是監(jiān)督審議的窗口和途徑。［1］

以此來衡量中國現行的財政體制，離一個公共財政體制還有相當距離?？蓮乃膫€方面來對此進行分析。

（一）收費問題

近年來，有關中國行政性事業(yè)收費的規(guī)模到底有多大，一直是霧里看花，眾說紛紜。國家發(fā)改委曾公布2005年中國行政事業(yè)性收費總額達4000多億元。經濟學家周天勇經計算得出，2004年，單工商、質監(jiān)、城管、消防、交通等政府部門所收費用就高達9367.67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計為9723.67億元。［2］

對中央部門所屬單位的收費情況的審計也發(fā)現，收費經濟的問題不容小視。以2006年為例，于中央部門本級預算執(zhí)行相比，其所屬單位問題比較嚴重，尤其是所屬單位依托部門權力收費的現象比較突出。在抽查的26個部門所屬的138個單位中，有5個部門將享有的收費權轉移、分散到下級單位，涉及收費4.84億元，僅2005年和2006年，這些單位就因此受益1.15億元；有12個部門所屬或管理的28個單位依托部門的權力、影響及公共資源等收取費用，涉及45個收費項目，僅2006年收費就達3.37億元，比2005年增長10.8％。

據國家發(fā)改委的統(tǒng)計，教育收費問題在全國曾連續(xù)3年成為價格投訴的頭號熱點，在所有的立案價格違法案件中，教育亂收費的比例已接近30%。《北京青年報》曾報道，2002年，北京市近800所中學就有200多所靠招擇校生增收，年擇校費超過10億元；石家莊市紀委也曾對全市中小學收費及使用情況進行突擊檢查，結果令人震驚：僅市屬5所重點中學，查出違規(guī)資金3000多萬元，數額之大令人咋舌。至于亂收費的項目，五花八門，有捐款、補課費、贊助費、復習費、集資費、搭車收取農業(yè)費、危房改造費，等等。而在這些亂收費中，又以擇校費最為嚴重。