依據(jù)1863年和1864年的銀行法案，國民銀行的牌照可以由華盛頓特區(qū)的貨幣監(jiān)理署頒發(fā)。任何符合法定條件的人都可以獲得牌照，從這個(gè)意義上說，銀行業(yè)是自由的，但是法定要求卻十分嚴(yán)格。例如，對(duì)于最低資本的要求就很高，農(nóng)村銀行需要5萬美元，大城市的銀行更是高達(dá)20萬美元，所以，很難成立小規(guī)模的國民銀行，尤其是在大城市更加不可能。

由此，國民銀行根據(jù)所在地區(qū)不同分為三類：中央儲(chǔ)備城市銀行（central reserve city），當(dāng)時(shí)只在紐約設(shè)立；儲(chǔ)備城市銀行（reserve city），設(shè)在人口超過50萬的其他大城市；地方銀行（country），包括除以上兩者之外的所有其他國民銀行。

中央儲(chǔ)備城市銀行必須以財(cái)政部發(fā)行的法定貨幣（lawful money）的形式保持銀行券和存款總額25%的現(xiàn)金準(zhǔn)備比率，財(cái)政部發(fā)行的法定貨幣包括金幣、銀幣和綠幣。這項(xiàng)規(guī)定包含了法定準(zhǔn)備金的理念，具有自由銀行制度的特征。對(duì)于儲(chǔ)備城市銀行，法定準(zhǔn)備金中有一半可以是庫存現(xiàn)金，225另一半可以是存放于中央儲(chǔ)備城市銀行的活期存款。地方銀行的法定準(zhǔn)備金比率僅為15%，其中現(xiàn)金占準(zhǔn)備金總額的比率須達(dá)到40%，其他60%可以是存放在儲(chǔ)備城市銀行或中央儲(chǔ)備城市銀行中的活期存款。

總之，南北戰(zhàn)爭前州立銀行體系的分散結(jié)構(gòu)被一個(gè)倒金字塔型的國民銀行體系所取代，其中地方銀行以儲(chǔ)備城市銀行為基礎(chǔ)擴(kuò)張，儲(chǔ)備城市銀行又以紐約的城市銀行為基礎(chǔ)擴(kuò)張。在南北戰(zhàn)爭以前，每家銀行都必須保持自己的鑄幣準(zhǔn)備金，任何在鑄幣基礎(chǔ)之上派生的銀行券和存款都受其他競爭銀行以及民眾鑄幣贖回要求的嚴(yán)格制約。但現(xiàn)在，所有國民銀行都將在紐約中央儲(chǔ)備銀行準(zhǔn)備金基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張。而且，這些準(zhǔn)備金并非只有鑄幣，還有貶值的綠幣。

雖然國民銀行沒有被強(qiáng)制要求將其部分準(zhǔn)備金存入規(guī)模較大的銀行，但它們一般傾向于這么做，因?yàn)檫@可以使其與大銀行保持一致的擴(kuò)張步伐，他們還享有“代理”銀行授予的較高的信用額度，同時(shí)還可以賺取活期存款利息。那時(shí)銀行通常向活期存款支付利息，直到1934年聯(lián)邦政府禁止了這種做法。

此外，每一家國民銀行的紙幣擴(kuò)張都與其持有的美國政府債券緊密相連，這種方式是南北戰(zhàn)爭之前自由銀行制度的創(chuàng)舉。國民銀行只有在美國財(cái)政部存放債券作為抵押品才可以發(fā)行等值的銀行券。因此，國民銀行只能在購買的美國政府債券額度內(nèi)擴(kuò)大紙幣發(fā)行。這一規(guī)定使國民銀行體系與聯(lián)邦政府的公共債務(wù)擴(kuò)張密切相連。226聯(lián)邦政府為其債務(wù)發(fā)行建立了一個(gè)有保障的永久性市場(chǎng)：銀行體系信用要想擴(kuò)張，就必須購買更多的國債。

《國民銀行制度法案》中的其他幾個(gè)條款對(duì)這一倒金字塔式體系也有著重要的推動(dòng)作用。比如，國民銀行必須以平價(jià)兌付其他國民銀行的債務(wù)。即其他國民銀行發(fā)行的銀行券和支票?！g者注自由銀行制度下有一個(gè)規(guī)律：在銀行券或支票的膨脹時(shí)期，越遠(yuǎn)離銀行總部的地區(qū)貨幣貶值得越快。然而，該條款強(qiáng)制平價(jià)兌付的規(guī)定打破了這一規(guī)律。另外，聯(lián)邦政府同意國民銀行發(fā)行的銀行券和開具的支票按平價(jià)用來繳納稅費(fèi)，從而賦予其準(zhǔn)法定貨幣的地位。然而，盡管聯(lián)邦政府給予國民銀行這么多優(yōu)惠條件，1867年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)仍使得國民銀行發(fā)行的銀行券相對(duì)綠幣貶值，甚至有不少國民銀行破產(chǎn)倒閉。

盡管國民銀行被要求平價(jià)兌付彼此的銀行券和支票，但由于政府始終不承認(rèn)分支銀行的合法地位，使此要求難以得到落實(shí)。分支行制度本可以使銀行間互相兌付變得更便捷，但是，州際甚至某些州內(nèi)的分支銀行的不合法地位阻礙了這種兌付的進(jìn)行，也許這個(gè)規(guī)定的本意正是阻礙銀行間互相兌付！更糟的是，聯(lián)邦政府限制國民銀行每月回收貨幣量不得超過300萬美元，這也破壞了兌付過程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。Ibid., p. 132.此外，聯(lián)邦政府還在1875年取消了銀行券發(fā)行規(guī)模的上限。

年6月，美國國民銀行體系結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。自1873年危機(jī)爆發(fā)后，227國會(huì)采取了一項(xiàng)措施，取消了一切對(duì)銀行券的準(zhǔn)備金要求，只保留了對(duì)銀行活期賬戶的準(zhǔn)備金要求。這一舉措釋放了近2 000萬美元的財(cái)政部發(fā)行的法定貨幣，活期存款大幅擴(kuò)張。其結(jié)果是，銀行券與存款徹底分離，銀行券嚴(yán)格依附于銀行持有的政府債務(wù)，而活期存款則根據(jù)準(zhǔn)備金率以鑄幣和綠幣為基礎(chǔ)進(jìn)行擴(kuò)張。

如今，存款準(zhǔn)備金似乎已成為限制銀行信用擴(kuò)張的精準(zhǔn)可靠方式，但這種可靠性也是要大打折扣的。舉例而言，政府的安全措施反而可能降低安全性，因?yàn)檎贫ㄒ粋€(gè)較低的安全標(biāo)準(zhǔn)會(huì)誘使私人企業(yè)將自身標(biāo)準(zhǔn)降低至該標(biāo)準(zhǔn)水平，同樣，法定準(zhǔn)備金率只是銀行準(zhǔn)備金比率的最低標(biāo)準(zhǔn)。自由競爭通常導(dǎo)致銀行自發(fā)提高準(zhǔn)備金率，而現(xiàn)在，銀行將在法定準(zhǔn)備金率的限制內(nèi)，最大限度地放貸。法定準(zhǔn)備金要求作為一種貨幣政策工具，與其說是限制性的，不如說是具有信用膨脹傾向的。

國民銀行體系意在完全替代州立銀行，但盡管該體系享有一些特權(quán)，許多州立銀行還是拒絕加入這一體系。對(duì)于州立銀行來說，國民銀行的準(zhǔn)備金和資本要求門檻過高，而且國民銀行不允許發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)貸款。由于州立銀行拒絕自愿跟進(jìn)，1865年3月，國會(huì)決定對(duì)各州立銀行的銀行券加收10%的稅收，這一稅收實(shí)際上禁止所有的州立銀行發(fā)行銀行券，這一舉措促成了銀行體系的改革。1865年，國民銀行貨幣發(fā)行的壟斷時(shí)代開始了。

最初，州立銀行因受到打擊而萎縮，那時(shí)美國的銀行似乎只剩下國民銀行。1863年，美國共有各類州立銀行1 466家，而1866年，這個(gè)數(shù)字銳減至297家。州立銀行發(fā)行的銀行券和開設(shè)的活期賬戶總額也由1863年的7.33億美元減至1866年的1.01億美元。然而幾年后，州立銀行再次崛起，不過相對(duì)于國民銀行仍處于從屬地位。228為了存續(xù)下去，州立銀行不得不在國民銀行開設(shè)活期賬戶，用以“購買”國民銀行的銀行券以償付存款。總之，州立銀行成為國家貨幣信用金字塔體系的第四層，位于地方銀行和其他國民銀行之上。除了備用現(xiàn)金外，州立銀行的準(zhǔn)備金以活期存款形式存放在國民銀行，而這些活期存款可以隨時(shí)在國民銀行兌付為現(xiàn)金。在國民銀行體系之下，銀行貨幣的多層次擴(kuò)張結(jié)構(gòu)變得愈加復(fù)雜。

國民銀行體系建立之后，庫克堅(jiān)定地投身其中。他不僅向國民銀行出售它們所需的債券，還建立了自己的國民銀行來購買這些債券，如費(fèi)城第一國民銀行和華盛頓特區(qū)第一國民銀行，另外，庫克的代理人還在美國南部和西部的小城鎮(zhèn)建立了一些國民銀行。

為了使國民銀行體系進(jìn)一步完善，需要在紐約建立一個(gè)實(shí)力雄厚的中央儲(chǔ)備城市銀行，充當(dāng)?shù)胤胶蛢?chǔ)備城市銀行擴(kuò)張的基礎(chǔ)。該銀行體系運(yùn)行后不久，紐約便成立了三家國民銀行。但是這三家銀行，無論從規(guī)模還是聲譽(yù)上來說，都不足以成為新銀行體系的基礎(chǔ)。這給了庫克一個(gè)很好的機(jī)遇，他很樂意填補(bǔ)這個(gè)空缺，在注資500萬美元后，紐約第四國民銀行成立了。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，庫克支持重新恢復(fù)鑄幣兌付，但前提是綠幣必須由新的國民銀行券一比一替換。1865年庫克出版了一本小冊(cè)子，極力鼓吹國民銀行券及其對(duì)聯(lián)邦政府債務(wù)的依賴性，他聲稱在不到20年的時(shí)間里，國民銀行券流通量將達(dá)到10億美元。事實(shí)上，庫克所說的與事實(shí)不符。歷史上，國民銀行券從來沒有達(dá)到這個(gè)規(guī)模，反而是活期存款賬戶余額在1879年時(shí)達(dá)到了10億美元。庫克在小冊(cè)子封面上寫了一句發(fā)人深省的話229，“國家債務(wù)是國家的福祉。國債是公共財(cái)富、政治團(tuán)結(jié)、工業(yè)發(fā)展和國家貨幣的安全基礎(chǔ)”。參見Sharkey, Money, Class and Party, p. 247。