1914年初，張東蓀又在《正誼》雜志上發(fā)表《內(nèi)閣論》，對(duì)內(nèi)閣制作了進(jìn)一步闡述，公開(kāi)主張實(shí)行內(nèi)閣制。他說(shuō)：“內(nèi)閣者，行政權(quán)之最高機(jī)關(guān)也。此機(jī)關(guān)為憲法所規(guī)定，故謂之為直接機(jī)關(guān)。蓋三權(quán)分立，乃法治國(guó)之特征。立法之機(jī)關(guān)無(wú)階級(jí)之可分，僅一國(guó)會(huì)而已；司法之最高機(jī)關(guān)為大理院；至于行政，則其最高之發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)厥維內(nèi)閣。”他強(qiáng)調(diào)，內(nèi)閣作為行政機(jī)關(guān)的主體，有四個(gè)特征：即內(nèi)閣會(huì)議、完全責(zé)任、閣令、拒絕副署權(quán)。內(nèi)閣會(huì)議者，“表示內(nèi)閣之主動(dòng)，亦所以表示內(nèi)閣之責(zé)任。內(nèi)閣既為主動(dòng)，則不受人之干涉；且內(nèi)閣既負(fù)責(zé)任，則不必參以他人之主張。故內(nèi)閣會(huì)議不容有外人之列席?！薄扒覂?nèi)閣會(huì)議所議決之政策，一經(jīng)議決，即有實(shí)權(quán)，斷不容外力之干與，更無(wú)最高機(jī)關(guān)以待其裁可?！眱?nèi)閣會(huì)議有很大權(quán)力。完全責(zé)任者，“內(nèi)閣既為行政權(quán)發(fā)動(dòng)之主體，則自當(dāng)負(fù)有完全之責(zé)任?！遍w令者，“正所以表示內(nèi)閣之獨(dú)立。夫內(nèi)閣之所以頒布閣令：1.由于其有獨(dú)立表示意思之權(quán)；2.由于其有指揮政務(wù)之權(quán)；3.由于其有用人之權(quán)；4.由于其有完全責(zé)任。是故有內(nèi)閣一日，則閣令一日不可或缺?！本芙^副署權(quán)，“茍?jiān)字馑迹粸閮?nèi)閣所贊成，則可拒絕副署”。“內(nèi)閣之有副署權(quán)者，正足所以表示內(nèi)閣為行政部之主體，自有權(quán)利且自負(fù)責(zé)任。內(nèi)閣之責(zé)任由拒署權(quán)以促成之，內(nèi)閣之權(quán)利，由拒署權(quán)以保障之?！?/p>

張東蓀對(duì)那種“謂國(guó)會(huì)專事?lián)v亂，把除之而可”的獻(xiàn)媚政府者，給予迎頭痛擊，指出這樣一來(lái)，“立憲政體永無(wú)成立之望，必復(fù)歸于專制而已。”他堅(jiān)信：中國(guó)實(shí)行內(nèi)閣制后出現(xiàn)的行政部與立法部的沖突，是由于“本為專制國(guó)無(wú)三權(quán)分立之現(xiàn)象”而造成的，是“本為帝政之國(guó)其行政部于數(shù)千百年以養(yǎng)成大權(quán)獨(dú)攬、專制自為之習(xí)慣”所使然；所以，救濟(jì)此弊唯有厲行內(nèi)閣制，“內(nèi)閣之利在使內(nèi)閣與國(guó)會(huì)融成一片，則無(wú)沖突之事，且復(fù)使內(nèi)閣為行政部之主體，不致有獨(dú)裁政治之出現(xiàn)。既足促政治之進(jìn)行，更可消內(nèi)亂于無(wú)形?！?/p>

在后來(lái)發(fā)表的《吾人之統(tǒng)一的主張》中，張東蓀對(duì)內(nèi)閣制也作了發(fā)揮，把實(shí)行內(nèi)閣制與防止像袁世凱那樣的野心家專權(quán)聯(lián)系起來(lái)。他公開(kāi)申明：“吾人主張于中央制度采用內(nèi)閣制。”認(rèn)為中國(guó)實(shí)行內(nèi)閣制有兩種原因：一是迫使野心家入正軌，即：“吾國(guó)于最近期間必不能消滅所有之多數(shù)野心家而歸之無(wú)有，必不得已，其惟迫之使入正軌而讓出一大部分政權(quán)與吾民”，所以，中國(guó)最誼采取內(nèi)閣制。二是由于民力不足以驟然建立善良政制，即：“欲于此幼稚之民力上建設(shè)完美之政制，必不可能，必不得已，其惟建筑基礎(chǔ)以徐圖發(fā)展民力”，這兩點(diǎn)決定了中國(guó)“非行內(nèi)閣制不可也”。如何在中央實(shí)行內(nèi)閣制？張東蓀提出了具體方案：一是內(nèi)閣總理由下院票選；二是內(nèi)閣各員由總理選任；三是不信任之決議，必兩院各為多數(shù)；四是譴責(zé)之議決，兩院得各別行之；五是中央大理院及各省高等廳法官之任命，必須上院之同意。

（五）取聯(lián)邦制精神，在地方實(shí)行分權(quán)制

早在清末，便有人主張中國(guó)應(yīng)實(shí)行地方自治，采用聯(lián)邦制。民國(guó)成立后，地方自治論調(diào)一度消沉。1914年5月，張東蓀入京，與丁佛言等人交換了政局的意見(jiàn)后，感到為了制限袁世凱權(quán)限，除了中央實(shí)行內(nèi)閣制外，地方上必須實(shí)行自治制度，以避免中央專制。于是，7月，他率先在《中華雜志》上發(fā)表《地方制之終極觀》，主張地方應(yīng)采取發(fā)展自治精神的制度，“事無(wú)巨細(xì)由省自辦”，同時(shí)亦管中央委任之事務(wù)，國(guó)家之立法不得違抗，并稱：“吾以為中國(guó)欲圖存且強(qiáng)，非采用英美派自治不為功也?！彼麑?shí)際上認(rèn)為，國(guó)家動(dòng)亂和貧困的原因，就在于中央集權(quán)過(guò)多，實(shí)行地方自治，加強(qiáng)地方實(shí)權(quán)，削弱中央權(quán)力，不使它任意作惡。是文刊出后，丁佛言也發(fā)表《民國(guó)國(guó)是論》，表示支持，宣稱：中國(guó)之國(guó)情，在地方而已，不改進(jìn)省的制度，國(guó)家無(wú)從發(fā)展。他說(shuō)：“除了今日各省之官僚政治，而地方得有自由發(fā)展也?！敝鲝埐捎妹绹?guó)聯(lián)邦制。他們實(shí)際上都主張聯(lián)邦制，但卻并未用“聯(lián)邦制”之名。章士釗在《甲寅》第4號(hào)上發(fā)表《學(xué)理上之聯(lián)邦論》，推動(dòng)了對(duì)該問(wèn)題的討論，并認(rèn)為張東蓀所以不敢公開(kāi)用“聯(lián)邦論”的名義，是懾于輿論和政局的壓迫。對(duì)此，張東蓀作了《聯(lián)邦論辯》，不同意章士釗的觀點(diǎn)，解釋了其中的原因。

此文發(fā)表后，引起較大反響。1914年9月15日，張東蓀在《正誼》1卷5號(hào)上發(fā)表《予之聯(lián)邦組織論》，次年1月，他在《中華雜志》2卷1號(hào)上發(fā)表《就純理論上討論邦先存于國(guó)之理——答〈甲寅〉雜志秋桐君》；2月，在《正誼》上發(fā)表《根本救國(guó)論》，繼續(xù)闡述地方制度。認(rèn)為要真正實(shí)行多數(shù)政治，就必須“取地方分權(quán)之地方制”，即“利用省界之觀念，使一省之利害得失，由一省之人以相召相感之精神，以處理之，于省建立多數(shù)政治。各省如此，全國(guó)始得多數(shù)政治也?！?月15日他在《正誼》上發(fā)表《吾人之統(tǒng)一的主張》，更公開(kāi)聲明：在地方宜采取聯(lián)邦制。10月10日，在《甲寅》1卷10號(hào)上發(fā)表《吾人理想之制度與聯(lián)邦》。

1915年10月1日，張東蓀與汪馥炎、李劍農(nóng)、楊端六等人在上海創(chuàng)辦《新中華》。張東蓀集中精力對(duì)聯(lián)邦制又進(jìn)行了一番系統(tǒng)研究，以“圣心”為筆名，一口氣在該刊上發(fā)表了《聯(lián)邦立國(guó)論》、《聯(lián)邦之性質(zhì)及其精神》、《聯(lián)邦制度與憲法制定》《具體之省制論》等文，并翻譯了《耶律芮克聯(lián)邦之公權(quán)論》、《美利堅(jiān)各邦之憲法及精神》等文，積極介紹聯(lián)邦制，全面討論中國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制的諸多問(wèn)題。

張東蓀認(rèn)為，聯(lián)邦制的精神，第一是“自治”，“自治者，國(guó)之命也，近世國(guó)家所以異于中古者，皆在自治，一切優(yōu)美之代議制度皆由自治而出?！钡诙恰胺謾?quán)”，國(guó)權(quán)與邦權(quán)互相制衡，“邦若為惡，國(guó)足以干涉之，國(guó)若為惡，邦足以抵制之，二權(quán)調(diào)劑，政治得以發(fā)達(dá)焉?！敝袊?guó)為什么要采用地方分權(quán)的聯(lián)邦制？張東蓀解釋說(shuō)，中國(guó)采用聯(lián)邦制，其原因在于，一，“在合乎歷史上之趨勢(shì)”；二，“在明乎政力向背之理而為之分配”；三，“在能得真正之統(tǒng)一”；四，“在能啟發(fā)人民之自治能力”；五，“在能建設(shè)一剛性憲法，且能維系此憲法，使其有效于實(shí)際”；六，“可得控制與平衡之道”；七，“在能矯正民主政治之流弊”。張東蓀主張于地方制度用聯(lián)邦制，其用意首先在于分散中央權(quán)力，防遏野心家專權(quán)并排斥官僚政治。他認(rèn)為，采用地方分權(quán)的聯(lián)邦制，其結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致：一，中央之權(quán)不能壓制及地方，而地方得以自由發(fā)展；二，地方之權(quán)得徐徐逼迫中央，使入正當(dāng)之軌道；三，地方自治，由于區(qū)域狹小利害雜陳，不致為野心家一人欺騙；四，便于實(shí)行議政，開(kāi)發(fā)民智，以民執(zhí)政；五，地方有充足基礎(chǔ)，不致因政變動(dòng)搖國(guó)本；六，地方真能忠順中央，則能得真正統(tǒng)一；七，地方人民不致受中央之摧殘。而其中最主要的是“各地方獨(dú)立，使野心家失其利用；一地方之區(qū)域狹小，民得自政，足以排斥官僚而已?！?/p>

中央與地方分權(quán)的界限何在？張東蓀考察了加拿大、德意志等國(guó)的聯(lián)邦制后，認(rèn)為中國(guó)采用聯(lián)邦制，不能采取美國(guó)、德國(guó)之制，宜采用加拿大之制：“竊以為中國(guó)果為聯(lián)邦也，不宜師美，更不宜師德，尤不宜師瑞士，惟取加拿大之制而變通之可也?！睂?duì)各省與中央的權(quán)限作了規(guī)定：一，各省全縣規(guī)定于國(guó)家之憲法，憲法之改正必得各省之同意；二，各省所立之法律，中央行政部有拒否權(quán)，但得國(guó)會(huì)之統(tǒng)一仍成法律；三，省長(zhǎng)由各省自選，但不稱職時(shí)，中央有撤任之權(quán)；四，以參事會(huì)為省之行政主部，省長(zhǎng)為之主席，其任期與省議會(huì)相同，省長(zhǎng)撤任時(shí)，參事會(huì)必同時(shí)更選；五，中央依國(guó)會(huì)之同意得解散省議會(huì)；六，地方廳高等廳由省自酌辦，但法官由中央委任，中央僅設(shè)大理院，全國(guó)用一統(tǒng)之法律；七，省議會(huì)有彈劾省長(zhǎng)之權(quán)，其審查權(quán)屬于國(guó)會(huì)，省長(zhǎng)去職，參事會(huì)亦同時(shí)更選；八，省長(zhǎng)及參事員皆由省議會(huì)選任。