我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的大方向

個(gè)人所得稅因直接涉及億萬(wàn)納稅人的切身利益而成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的一大熱點(diǎn)，討論過(guò)程中，大家的納稅人意識(shí)和擔(dān)當(dāng)都有明顯增強(qiáng)，這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。不過(guò)，稅收歷來(lái)號(hào)稱難懂，專業(yè)性較強(qiáng)，眼下就有不少人把 “起征點(diǎn)”提高或稅率級(jí)距的調(diào)整看作個(gè)稅改革，其實(shí)是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。我國(guó)個(gè)稅改革的給力點(diǎn)不在這里，而是以綜合稅制替代現(xiàn)行的分類(lèi)稅制。

所謂分類(lèi)稅制，就是對(duì)同一納稅人在一定時(shí)期內(nèi)的各種所得，按其所得的不同來(lái)源，將其分為不同類(lèi)別的所得，如工資、薪金所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等，并對(duì)每一類(lèi)所得按照單獨(dú)的稅率分別計(jì)征所得稅。一般來(lái)說(shuō)，分類(lèi)所得稅制有計(jì)征簡(jiǎn)便、易于控制源泉、能有效地防止偷漏稅的優(yōu)點(diǎn)，但顯然這些優(yōu)點(diǎn)是對(duì)于征收管理水平和效率較低的政府來(lái)說(shuō)的，對(duì)納稅人就不那么樂(lè)觀了。因?yàn)榉诸?lèi)稅制不能全面反映納稅人的真實(shí)應(yīng)稅所得的水平，容易造成應(yīng)稅所得來(lái)源多、綜合收入高的納稅人不繳稅或少繳稅，而應(yīng)稅所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的納稅人多繳稅的現(xiàn)象。

例如，某甲在不同的地方取得工薪所得、勞務(wù)報(bào)酬、稿費(fèi)收入三項(xiàng)收入，每項(xiàng)所得費(fèi)用扣除800元，雖然甲的月收入達(dá)到2400元，但是卻不用繳納個(gè)人所得稅。某乙與甲月收入相同，全部來(lái)自于工薪所得，卻要按規(guī)定繳納個(gè)人所得稅135元。這樣，收入結(jié)構(gòu)單一、由單位代扣代繳的工薪階層，成了最“疏而不漏”的納稅者，而那些收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜、收入來(lái)源廣泛的非工薪階層，卻往往因?yàn)槠涫杖氲哪囊弧邦?lèi)”都?jí)虿簧掀鹫鼽c(diǎn)，且無(wú)人跟蹤追繳，反而可以不交稅或少交稅，養(yǎng)活一個(gè)人的5000元與養(yǎng)活一家三口的5000元承擔(dān)的稅負(fù)完全一樣，這就明顯的不公平了，與“量力負(fù)擔(dān)”的原則背道而馳。

此外，現(xiàn)行稅制將個(gè)人收入分為11類(lèi)，按不同稅率計(jì)稅，也造成同等數(shù)額的收入因其來(lái)源不同而稅負(fù)不同的結(jié)果，也就是賺同樣多的錢(qián)，交不一樣的稅，甚至有可能勞動(dòng)所得交的稅高于非勞動(dòng)所得、勤勞所得交的稅高于非勤勞所得的稅率倒掛現(xiàn)象。

有鑒于此，我國(guó)確定了綜合與分類(lèi)相結(jié)合，綜合為主、分類(lèi)為輔的稅制改革方向，即將個(gè)人的部分經(jīng)常性收入，如工資薪金、勞動(dòng)報(bào)酬、稿酬、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等有費(fèi)用扣除的項(xiàng)目合并歸總征收個(gè)人所得稅，不再按照收入來(lái)源的不同分別計(jì)稅，而將沒(méi)有費(fèi)用扣除的其他臨時(shí)性、偶然性的收入，如利息、股息、紅利所得、股息轉(zhuǎn)讓所得等實(shí)行分類(lèi)單獨(dú)征收，這樣，大部分個(gè)人收入就可以避免由于重復(fù)扣除費(fèi)用所帶來(lái)的稅負(fù)不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

個(gè)稅征收以綜合所得稅制最為公平，但這種稅制是建立在個(gè)人自行申報(bào)基礎(chǔ)上的，要求稅制本身能夠較為充分地體現(xiàn)公平正義、納稅人有較高的納稅人意識(shí)、稅務(wù)機(jī)關(guān)有較強(qiáng)的技術(shù)和征管能力，這些條件我國(guó)目前都還大不具備（進(jìn)步得忒慢了些）。近年來(lái)個(gè)人申報(bào)，以分類(lèi)綜合所得稅制作為過(guò)渡，實(shí)在是一個(gè)不得已的選擇。實(shí)際上，已經(jīng)有學(xué)者質(zhì)疑分類(lèi)綜合所得稅制在實(shí)踐中是否行得通，理由是分類(lèi)計(jì)征后最后綜合到一起時(shí)是否“合”得起來(lái)，也就是說(shuō)，要不實(shí)行分類(lèi)稅制，要不實(shí)行綜合稅制，沒(méi)有“中間道路”可走。此議有相當(dāng)?shù)牡览?，可供決策者在推進(jìn)個(gè)稅改革時(shí)仔細(xì)斟酌。

為了推進(jìn)稅制由分類(lèi)向綜合與分類(lèi)型相結(jié)合的稅制過(guò)渡，可以先把工薪所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、承包承租經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得和其他所得等綜合成為八個(gè)課稅項(xiàng)目，其中的“個(gè)體戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得”，因已包含個(gè)人投資者開(kāi)辦獨(dú)資、合伙企業(yè)的所得，可改為“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得”。列為分類(lèi)課稅的稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得以及利息、股息、紅利所得等三項(xiàng)，其中的“稿酬所得”屬于著作權(quán)所得，可并入“特許權(quán)使用費(fèi)所得”。

如此設(shè)計(jì)，就囊括了公民個(gè)人的大部分所得，形成經(jīng)常性的個(gè)人收入項(xiàng)目，而將特許權(quán)使用費(fèi)所得和利息、股息、紅利所得分開(kāi)，也將明顯有利于對(duì)其實(shí)行較低稅率的優(yōu)惠政策，具有鼓勵(lì)個(gè)人科技創(chuàng)新和民間投資、促進(jìn)我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，也為將來(lái)逐步過(guò)渡到完全的綜合所得稅制創(chuàng)造必備的條件。

降低邊際稅率、調(diào)整稅率級(jí)距的選擇是對(duì)的，這個(gè)問(wèn)題的重要性一點(diǎn)也不亞于免征額的調(diào)整。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)等西方國(guó)家和不少發(fā)展中國(guó)家，為了刺激人們工作、投資、儲(chǔ)蓄的積極性，大幅度降低了最高邊際稅率。例如，美國(guó)的個(gè)人所得稅1915年邊際稅率只有7%，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的原因，1944年提高到創(chuàng)記錄的94%。80年代以后步步下降，2006年降到35%。OECD國(guó)家個(gè)人所得稅的最高平均稅率則降低到35.85%。目前我國(guó)工薪所得最高邊際稅率顯得過(guò)高，導(dǎo)致我國(guó)個(gè)稅的平均稅率明顯高于歐美及許多發(fā)展中國(guó)家，也大大高于香港和臺(tái)灣地區(qū)，既不利于刺激個(gè)人工作的積極性，也不利于應(yīng)對(duì)國(guó)際人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)。既然如此，不如把稅率降下來(lái)。比如，以現(xiàn)行超額累進(jìn)稅率表為基礎(chǔ)，參考企業(yè)所得稅25%的稅率水平，將現(xiàn)行45%的最高邊際稅率也降至25%左右。

我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到九級(jí)超額累進(jìn)級(jí)差過(guò)多的問(wèn)題，正在作相應(yīng)調(diào)整。兩次世界大戰(zhàn)期間，所有西方國(guó)家均實(shí)行了多級(jí)累進(jìn)稅率，有的多達(dá)數(shù)十級(jí)。但是，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，在稅率大幅度下降的同時(shí)，稅率級(jí)距也明顯減少，OECD有16個(gè)國(guó)家的稅率級(jí)距從平均十級(jí)以上減少到不足六級(jí)。其中英國(guó)從十級(jí)減少到兩級(jí)，歐洲和西亞多個(gè)國(guó)家甚至實(shí)行了單一稅率。在我國(guó)，有個(gè)五級(jí)左右的稅率表也就夠用了。

稅制中原有的一些比較特殊的規(guī)定，還可以根據(jù)實(shí)際情況繼續(xù)執(zhí)行。例如，對(duì)個(gè)人提供專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、非專利技術(shù)以及其他特許權(quán)使用權(quán)取得的所得，20%的稅率水平不算很高，可繼續(xù)維持。再如，為了鼓勵(lì)私人投資，對(duì)利息、股息、紅利等所得，也可維持原有的20%的稅率。也就是說(shuō)，個(gè)稅的“分類(lèi)”與“綜合”相結(jié)合的混合稅制里面分類(lèi)部分的稅率，大體上都可以實(shí)行20%的稅率。

還應(yīng)該看到，就是實(shí)現(xiàn)了分類(lèi)綜合所得稅制，也并不標(biāo)志著個(gè)人所得稅制改革的的完成。我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的最終目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)行綜合所得稅制，即按納稅人的綜合所得確定累進(jìn)稅率的檔次。因?yàn)樵谒卸愔祁?lèi)型中，只有綜合所得稅制最能體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)和公平的原則。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)實(shí)行真正的金融實(shí)名制，建立個(gè)人收入的信用化體系，推廣信用證和個(gè)人支票制度，建立對(duì)個(gè)人收入、支出的結(jié)算信息系統(tǒng)。在這個(gè)前提下，納稅人所有的收入都要?dú)w并在一個(gè)身份證或稅務(wù)號(hào)碼下面——所有金融方面的信息在金融機(jī)構(gòu)的電腦里都能夠順利而準(zhǔn)確地查到，這才能“綜合”成為個(gè)人所得稅的計(jì)稅依據(jù)，改變對(duì)高收入人群“無(wú)效調(diào)節(jié)”的現(xiàn)狀。這是稅務(wù)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人應(yīng)稅所得信息和實(shí)現(xiàn)交叉稅務(wù)稽核的一個(gè)基本條件，也是實(shí)現(xiàn)稅收公平的必要前提。

此外，我國(guó)還應(yīng)該致力于構(gòu)建調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅收體系。稅收對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)是一個(gè)系統(tǒng)工程，而不能僅僅依靠個(gè)人所得稅。調(diào)節(jié)收入分配的一攬子稅制應(yīng)包括社會(huì)保障稅或繳費(fèi)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)）稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資本利得稅以及福利稅等。與此同時(shí)，要大力進(jìn)行稅制結(jié)構(gòu)的改革，降低流轉(zhuǎn)稅（增值稅、消費(fèi)稅等）的比重，提高所得稅類(lèi)的比重，最終形成與發(fā)達(dá)國(guó)家相近的以所得稅為主體稅種的稅制體系。將來(lái)?xiàng)l件具備了，還可能進(jìn)一步向單一稅制發(fā)展，如今天的俄羅斯和其他一些歐洲國(guó)家那樣。當(dāng)然，這是個(gè)巨大的工程，可能需要經(jīng)歷數(shù)年甚至數(shù)十年的時(shí)間才能變成現(xiàn)實(shí)。