分稅制強(qiáng)化了“唯上體制”

新京報(bào)：溫家寶8月在深圳提及，“不僅要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，還要推進(jìn)政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)?！奔~約當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月23日，溫家寶在第65屆聯(lián)大一般性辯論上發(fā)表題為《認(rèn)識(shí)一個(gè)真實(shí)的中國(guó)》的演講，再次重申在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，要推進(jìn)和搞好政治體制改革。此前，他多次做過類似的表態(tài)。你覺得，政治體制改革的迫切性在哪里？

李煒光：溫總理為什么這樣強(qiáng)調(diào)政治體制改革？我想他一定是意識(shí)到現(xiàn)在官民之間存在著越來越大的差異，正在成為中國(guó)社會(huì)一個(gè)非常深刻的問題，解決不好的話，有可能造成非常嚴(yán)重的后果。從近一兩年社會(huì)上發(fā)生的很多事情，可以看到由此醞釀出的惡果。某些地方官員思維方式僵化，官民矛盾已相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)成為中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的某種障礙了。

我們雖然改革開放了30年，卻是個(gè)“單腿的改革”，浮在某個(gè)層面上深入不下去，這肯定是不行的。我們搞的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由市場(chǎng)配置資源，市場(chǎng)價(jià)格是資源流向的指示器，這就要求權(quán)力不能過分集中，行政公開透明，建立一個(gè)廉價(jià)、說真話、伸張正義的政府?，F(xiàn)在看得很清楚了，如果不進(jìn)行政治體制改革，肯定是做不到的。以前，我們遲遲不推進(jìn)政治體制改革，對(duì)這些問題實(shí)際上一直在回避，現(xiàn)在不得不面對(duì)現(xiàn)實(shí)，承受后果。

正是因?yàn)楝F(xiàn)在的體制遲遲沒有改革，或者改革得很不到位，最后不只是基層民眾維權(quán)的時(shí)候會(huì)遭遇困境，無法有效地保護(hù)自己的家園和財(cái)產(chǎn)，甚至連政府在行政運(yùn)作的時(shí)候也時(shí)常陷入困境?？梢钥吹?，當(dāng)?shù)胤秸谕菩型恋刎?cái)政這種模式來解決財(cái)政收入來源的時(shí)候，實(shí)際上它會(huì)遭遇很大的困難，不得不派出大量的警力、城管、干部到現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，那是一種如臨大敵似的場(chǎng)面，在和平時(shí)期看上去有點(diǎn)瘆人，其實(shí)不過就是拆老百姓幾間房子，就得付出這么大的代價(jià)。

政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革雙方應(yīng)是互補(bǔ)的關(guān)系，相互呼應(yīng)，相互支持，相互制約。由于政治體制改革沒有跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，造成了我們現(xiàn)在面臨的困境。所以溫家寶總理力圖通過他的呼吁，來推進(jìn)中國(guó)的政治體制改革，同時(shí)也看出來，在這個(gè)問題上已經(jīng)陷入某種困境，以至于呼吁政治體制改革的象征意義大于實(shí)際所做的事情。

新京報(bào)：從歷史上看，中國(guó)的歷代王朝出于保持自身權(quán)力的考慮，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，曾進(jìn)行過多次改革。但是，失敗的例子遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于成功的例子。在你看來，哪些改革對(duì)于我們有更強(qiáng)的參照意義？政治體制改革應(yīng)當(dāng)從哪里切入？

李煒光：100年前的今天，中國(guó)正在開展立憲運(yùn)動(dòng)，1910年成立資政院，是國(guó)會(huì)的前身。而且這個(gè)中國(guó)最早的議會(huì)還是由老佛爺慈禧自己建立起來的。資政院成立當(dāng)年就開始審議預(yù)算，一下子把朝廷提交的預(yù)算額裁減了差不多四分之一下去。當(dāng)時(shí)地方也開始建立起議會(huì)，最早的地方議會(huì)還是在我們天津建立的，叫咨議局。參與這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的除了知識(shí)分子、官員，還有大量的實(shí)業(yè)家、商人，如張謇等人，社會(huì)各階層，包括士兵、教師、學(xué)生都有——這是一場(chǎng)真正的民主運(yùn)動(dòng)。

但是這次改革最終還是失敗了，1911年辛亥革命爆發(fā)，什么樣的改革便都不能再進(jìn)行，戛然而止。有的研究者說，當(dāng)時(shí)是革命和立憲在賽跑，最后結(jié)果是革命勝利了，立憲失敗了。但是，這給后人提供了一個(gè)非常珍貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，那就是政治體制改革可以從預(yù)算、稅收方面入手。政府在花錢的事情上，不能自己作主、為所欲為。英國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，限制國(guó)王的權(quán)力，最好的辦法是從限制他的錢袋權(quán)入手，把錢袋管住了，別的權(quán)力就不在話下。應(yīng)該說一百年前的中國(guó)人非常聰明，他們找到了一條非常正確的路。這個(gè)歷史事件也告訴我們，改革的條件不是總有的，該改革的時(shí)候一定要抓住機(jī)會(huì)，否則總有一天，你想改也改不了了。

新京報(bào)：您提倡把政治體制改革切入點(diǎn)放在稅制改革上，管住政府的“錢袋子”，您覺得能否做到？時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟了？

李煒光：我覺得可以做到，而且時(shí)機(jī)也早就成熟了。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們私有財(cái)產(chǎn)的形成和增加，我國(guó)民眾的權(quán)利意識(shí)覺醒得非?？?。有些農(nóng)民為了維權(quán)，甚至駕起了土炮對(duì)抗拆遷，這很有點(diǎn)黑色幽默的意思，但也很慘烈。這種抵抗形式很初級(jí)，而且也不應(yīng)該。像美國(guó)的梭羅那樣，才是真正的公民不服從——稅收缺乏合法性，我就不交稅。我可以坐你的牢，但是我還是不交稅。當(dāng)然，這種事發(fā)生在美國(guó)，若在中國(guó)，事情可能就比較復(fù)雜了。

西方人認(rèn)為，人的一生有兩件事不可避免，第一件事是死亡，第二件事就是納稅。稅是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，沒有人喜歡稅收，征納雙方就會(huì)產(chǎn)生矛盾。西方通過《大憲章》和近代以來社會(huì)政治的不斷變革、創(chuàng)新，建立起分權(quán)制衡的制度，解決了這些問題，就是“無代表不納稅”。在大的政治問題已經(jīng)解決的情況下，他們的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就可以專門考慮稅收的技術(shù)問題。但是在中國(guó)就不行。中國(guó)的政治體制改革問題還沒解決，大的背景和大的政治格局都還沒有形成，在稅收方面，在具體的行政運(yùn)作當(dāng)中就會(huì)處處是難關(guān)，處處是問題，以致于寸步難行。

新京報(bào)：有沒有具體的事例說明這一點(diǎn)？

李煒光：事例太多了，以土地財(cái)政為例就能看出來。為民眾提供公共服務(wù)最多的是地方政府，而現(xiàn)行分稅制又使得地方政府財(cái)政來源緊張，這種情況是怎么形成的呢？1993年分稅制以前，原來地方政府占整個(gè)財(cái)政收入比例75%左右，承擔(dān)責(zé)任也是75%到80%。收了這么多錢，也做了那么多的事。還文革歷史“欠賬”、物價(jià)改革等等，所以上世紀(jì)80年代的中國(guó)，地方最具活力，人們心態(tài)也好。分稅制改革以后，地方政府占整個(gè)財(cái)政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承擔(dān)的事務(wù)一點(diǎn)也沒有減少。中央政府在把錢收上去的同時(shí)，沒有把事業(yè)收上，大部分留給了地方，地方財(cái)政肯定會(huì)出現(xiàn)虧空，不得不想辦法創(chuàng)收。拿什么創(chuàng)？就是賣地，靠收土地出讓金過日子，著名的土地財(cái)政就是這么演化來的。它解決了地方政府的收入來源問題，但同時(shí)也把中國(guó)的財(cái)政秩序搞亂了，把政府和民眾之間的關(guān)系對(duì)立起來了。現(xiàn)在房?jī)r(jià)虛高的問題，其實(shí)背后是財(cái)政體制和利益的問題。只要政府的利益混雜在里面，房?jī)r(jià)虛高也好，土地財(cái)政也好，暴力拆遷也好，不會(huì)有明顯減少，官民關(guān)系也無法明顯改善。

分稅制改革造成的另一個(gè)結(jié)果是，中央政府錢多得很，年終突擊還花不完，能搞豪華的慶典活動(dòng)、巨型體育運(yùn)動(dòng)會(huì)，能令世人側(cè)目，但是越往下的地方政府，越是需要花錢的地方，如提高國(guó)民福利等方面，卻越感覺沒錢。此外，分稅制也進(jìn)一步強(qiáng)化了中國(guó)早已存在的唯上體制，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究權(quán)利分散的體制背道而馳，鄧小平先生的分權(quán)讓利改革也停止了，中國(guó)又一次失去了從分權(quán)走向法治、憲政社會(huì)的機(jī)會(huì)。這實(shí)際上是一種體制上的回歸。很遺憾，至少到現(xiàn)在為止，學(xué)者們還很少有人看到這一點(diǎn)。