讓稅收立法權(quán)回歸人大

人民通過其代表機(jī)構(gòu)來決定是否納稅、怎樣納稅以及繳納多少稅的權(quán)力是人民當(dāng)家作主的重要標(biāo)志，也是人民當(dāng)家作主的基本保證。

我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”。

我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定了“只能制定法律”的事項(xiàng)，其中有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”。稅收的立法權(quán)屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭(zhēng)議的。然而，長(zhǎng)期以來，我國(guó)稅法的絕大部分都是國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院的所屬部門——財(cái)政和稅收部門所制定的暫行條例，這些條例在實(shí)踐中取代了原本應(yīng)該通過全國(guó)人民代表大會(huì)的立法程序來制定的法律。

自上世紀(jì)80年代以來，除了《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》是由全國(guó)人大制定外，其他稅收法規(guī)均為政府行政機(jī)關(guān)制定，涉及納稅人基本權(quán)利與義務(wù)的主要稅種如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等等都是國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例。但是，這種情況的產(chǎn)生是有法律依據(jù)并經(jīng)過合法程序的。我國(guó)《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)……”

1985年，全國(guó)人大通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，根據(jù)這一授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了一系列的稅收暫行條例。該項(xiàng)授權(quán)應(yīng)該終止了，特別是關(guān)于稅收立法權(quán)的部分。理由如下：

一、《立法法》第十條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍”。1985年的授權(quán)是“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放工作順利進(jìn)行”，這不是一個(gè)明確的、特定的目的；1985年的授權(quán)范圍是“在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面”，這也不是一個(gè)明確的、界限清晰的范圍，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)的所有方面。而且這項(xiàng)授權(quán)沒有時(shí)間限制。

二、法律規(guī)定人大有權(quán)授權(quán)，同時(shí)也有權(quán)不授權(quán)或終止已經(jīng)授予的立法權(quán)?！读⒎ǚā返谑粭l規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！?/p>

三、經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)已經(jīng)取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟(jì)的大量經(jīng)驗(yàn)。如果說在改革開放初期許多事情都還在嘗試之中，缺乏把握，需要采取授權(quán)方式來制定法規(guī)的話，那么授權(quán)二十多年后的今天，完全可以說“經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟”了。繼續(xù)無特定目的、無特定范圍、無時(shí)間限制的授權(quán)已經(jīng)完全沒有必要，繼續(xù)授權(quán)無異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法權(quán)的的全面放棄。稅收是政府提供公共服務(wù)的價(jià)格。公眾是購買者，人大相當(dāng)購買者的代表，行政部門是公共品的提供者。稅收立法的授權(quán)意味著讓賣者決定價(jià)格，并且不管買方是否愿意，他都有權(quán)從買方的口袋里拿錢。稅收相當(dāng)于一個(gè)大社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)。公眾是業(yè)主，人大是業(yè)主委員會(huì)，行政部門是物業(yè)管理公司。稅收立法的授權(quán)就類似于業(yè)主委員會(huì)決定，物業(yè)費(fèi)讓物業(yè)公司說了算，想收多少就收多少。稅收立法權(quán)相當(dāng)于公眾的支票本，稅收立法的授權(quán)相當(dāng)于立法部門代表公眾在支票上簽了字，但金額卻空著，讓行政部門任意填寫。雖然在很多時(shí)候人們?cè)敢庀嘈耪姓块T會(huì)為社會(huì)公眾著想，但這樣的制度安排有很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這是人們的常識(shí)就能理解的。健全政府的管理體制，讓稅收立法權(quán)回歸人大應(yīng)該提到議事日程上來了。

以上提議請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)予以考慮。

蔣洪：全國(guó)政協(xié)委員，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授

李煒光：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

2009年3月9日全國(guó)政協(xié)第十一屆二次會(huì)議提案，由李煒光起草，蔣洪委員修改并提交