第三，民國(guó)期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進(jìn)入政治的路徑相應(yīng)改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權(quán)的條件成熟。1911年以后，地方精英再也不滿足過去那種鄉(xiāng)紳的地位了，直接參與地方政治，成為地方主流力量，成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢(shì)力的不斷增強(qiáng)，在本省內(nèi)甚至在本地區(qū)內(nèi)任命地方官吏作為一種制度肯定了下來。民國(guó)期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長(zhǎng)，平均每年就換一次知縣（縣長(zhǎng)），民國(guó)六年（1927年）一年之內(nèi)共換了5位縣行政長(zhǎng)官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國(guó)二十六年（1937年）后，基本上都是衡山或衡陽(yáng)人士擔(dān)任縣長(zhǎng)一職。

第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣254583人。到民國(guó)六年（1917年），全縣735444人。此后經(jīng)過長(zhǎng)年戰(zhàn)爭(zhēng)和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩(wěn)定在50萬(wàn)人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速增長(zhǎng)，國(guó)家的行政力量就顯得相對(duì)不足。民國(guó)二十六年（1937年）衡山設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)時(shí)，28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄近2萬(wàn)人。當(dāng)然，這并不是說，人口的增長(zhǎng)就必然要改變行政，因?yàn)樵谇逋文觊g，衡山人口也達(dá)到58萬(wàn)，卻并沒有設(shè)鄉(xiāng)級(jí)政府。但是，在民國(guó)時(shí)期，國(guó)家權(quán)威的嚴(yán)重喪失，傳統(tǒng)的宗法制度受到?jīng)_擊，人口的增加以及因此而產(chǎn)生的諸多問題，就會(huì)成為國(guó)家動(dòng)亂的根源。為了使國(guó)家政權(quán)處于穩(wěn)態(tài)，行政權(quán)力的下沉就成為一種必然的選擇。

第五，民國(guó)期間國(guó)家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，與國(guó)家試圖進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化有關(guān)。民國(guó)二十四年，國(guó)民政府進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，事實(shí)上是進(jìn)行一次農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的社會(huì)動(dòng)員。它以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益走向衰落為時(shí)代背景，以鄉(xiāng)村教育為起點(diǎn)，以復(fù)興鄉(xiāng)村社會(huì)為宗旨。自鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)之后，國(guó)家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了行政官僚化，極大地加強(qiáng)了國(guó)家的施政能力；國(guó)家通過各種方式加強(qiáng)了對(duì)保甲體制的控制，“?！背霈F(xiàn)了半行政化趨向；傳統(tǒng)紳?rùn)?quán)出現(xiàn)了與基層政權(quán)合二為一的趨勢(shì)；宗族組織開始往經(jīng)濟(jì)合作組織方向發(fā)展。但由于20世紀(jì)初的中國(guó)仍然是低水平的農(nóng)業(yè)社會(huì)，實(shí)際上并不具備國(guó)家政權(quán)完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會(huì)條件，在人均國(guó)民收入相當(dāng)?shù)偷那闆r下，國(guó)家機(jī)構(gòu)下延引起的國(guó)家規(guī)模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改革，在實(shí)踐中發(fā)生了蛻變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為效率十分低下，難以真正承擔(dān)起國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的責(zé)任；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的“經(jīng)濟(jì)人”行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀(jì)體制，國(guó)家又缺乏對(duì)其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮?duì)農(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會(huì)各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳，最終將國(guó)民政府葬送在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)之中。

（四）人民公社時(shí)期的“政社合一”體制

相對(duì)于社會(huì)而言，革命后的國(guó)家是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政權(quán),其對(duì)政治資源的軍事性控制及對(duì)經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力型配置方式，決定了國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重目標(biāo)：一方面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的集體化改造以促使農(nóng)村社會(huì)發(fā)展；另一方面通過對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的掠奪來為國(guó)家工業(yè)化積累經(jīng)濟(jì)資源。實(shí)際上，人民公社的“政社合一”體制就是為國(guó)家的這兩個(gè)目標(biāo)服務(wù)的基層政權(quán)形式。