第三，民國期間，清代的科舉制度和回避制度的廢除，地方精英進(jìn)入政治的路徑相應(yīng)改變，鄉(xiāng)紳階層分享地方政權(quán)的條件成熟。1911年以后，地方精英再也不滿足過去那種鄉(xiāng)紳的地位了，直接參與地方政治，成為地方主流力量，成了地方士紳的政治需求。隨著地方勢力的不斷增強(qiáng)，在本省內(nèi)甚至在本地區(qū)內(nèi)任命地方官吏作為一種制度肯定了下來。民國期間，從1912年至1949年，共有45位知縣和縣長，平均每年就換一次知縣（縣長），民國六年（1927年）一年之內(nèi)共換了5位縣行政長官。但衡山籍人士逐漸增加，自民國二十六年（1937年）后，基本上都是衡山或衡陽人士擔(dān)任縣長一職。

第四，人口的增加，需要變更行政。乾隆三十八年（1773年），全縣254583人。到民國六年（1917年），全縣735444人。此后經(jīng)過長年戰(zhàn)爭和瘟疫，雖死亡或外逃不少，全縣人口還基本上穩(wěn)定在50萬人左右，差不多是乾隆年間的人口的一倍。人口的迅速增長，國家的行政力量就顯得相對不足。民國二十六年（1937年）衡山設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)時，28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄近2萬人。當(dāng)然，這并不是說，人口的增長就必然要改變行政，因為在清同治年間，衡山人口也達(dá)到58萬，卻并沒有設(shè)鄉(xiāng)級政府。但是，在民國時期，國家權(quán)威的嚴(yán)重喪失，傳統(tǒng)的宗法制度受到?jīng)_擊，人口的增加以及因此而產(chǎn)生的諸多問題，就會成為國家動亂的根源。為了使國家政權(quán)處于穩(wěn)態(tài)，行政權(quán)力的下沉就成為一種必然的選擇。

第五，民國期間國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，與國家試圖進(jìn)行農(nóng)村社會現(xiàn)代化有關(guān)。民國二十四年，國民政府進(jìn)行的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗，事實上是進(jìn)行一次農(nóng)村社會現(xiàn)代化建設(shè)的社會動員。它以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益走向衰落為時代背景，以鄉(xiāng)村教育為起點，以復(fù)興鄉(xiāng)村社會為宗旨。自鄉(xiāng)村建設(shè)運動之后，國家行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化，極大地加強(qiáng)了國家的施政能力；國家通過各種方式加強(qiáng)了對保甲體制的控制，“保”出現(xiàn)了半行政化趨向；傳統(tǒng)紳權(quán)出現(xiàn)了與基層政權(quán)合二為一的趨勢；宗族組織開始往經(jīng)濟(jì)合作組織方向發(fā)展。但由于20世紀(jì)初的中國仍然是低水平的農(nóng)業(yè)社會，實際上并不具備國家政權(quán)完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的社會條件，在人均國民收入相當(dāng)?shù)偷那闆r下，國家機(jī)構(gòu)下延引起的國家規(guī)模的急速膨脹，缺乏足夠的資源保障，最終導(dǎo)致國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的改革，在實踐中發(fā)生了蛻變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政行為效率十分低下，難以真正承擔(dān)起國家進(jìn)行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)動員的責(zé)任；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的“經(jīng)濟(jì)人”行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀(jì)體制，國家又缺乏對其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮r(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳，最終將國民政府葬送在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民運動之中。

（四）人民公社時期的“政社合一”體制

相對于社會而言，革命后的國家是一個強(qiáng)勢政權(quán),其對政治資源的軍事性控制及對經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力型配置方式，決定了國家在鄉(xiāng)村社會的雙重目標(biāo)：一方面實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的集體化改造以促使農(nóng)村社會發(fā)展；另一方面通過對農(nóng)村和農(nóng)民的掠奪來為國家工業(yè)化積累經(jīng)濟(jì)資源。實際上，人民公社的“政社合一”體制就是為國家的這兩個目標(biāo)服務(wù)的基層政權(quán)形式。