（三）民國：行政權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)

民國期間國家行政權(quán)力下沉的目的又何在呢？也就是說，國家為何最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為邊界來劃分國家行政管理和地方自治呢？

第一，從鄉(xiāng)村索取更多的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，以滿足政治統(tǒng)治和社會發(fā)展的需要。民國元年（1912年），湖南制定《田賦新章》，將丁漕改征田賦。省核定衡山縣田賦共征糧萬兩。民國四年（1916年），田賦改征銀元，年納田賦銀洋萬元。此后，年稅額基本未動，但縣財(cái)政由省控制，為補(bǔ)地方經(jīng)費(fèi)不足，省同意縣在田賦項(xiàng)下再征若干附加。此例一開，附加層出不窮。民國十八年（1929年），衡山縣田賦附加高達(dá)萬元，其中常年附加萬元，臨時附加萬元。民國二十年（1931年），國民政府財(cái)政部頒布《整理地方田賦附加辦法》，規(guī)定附加連同正供不得超過地價1%；地價未經(jīng)查報(bào)者，附加總額不超過正供為限，但法令如同一紙空文，當(dāng)年衡山縣財(cái)政實(shí)際收入萬元，支出預(yù)算萬元，虧空部分全由田賦附加彌補(bǔ)。民國二十八年（1939年），湖南始建縣級地方財(cái)政。省劃定衡山地方財(cái)政來源為：田賦、契稅、普通營業(yè)稅、印花稅分別按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰稅、房捐、警捐全部歸縣。民國三十五年，國民政府恢復(fù)中央、省、縣三級財(cái)政體制，田賦收入30%劃歸中央，20%劃歸省，50%劃歸縣。民國三十七年，全縣每畝田賦市斗，為民國三十年的倍。

從鄉(xiāng)村索取如此多的賦稅，主要為了支付戰(zhàn)爭和強(qiáng)化縣內(nèi)行政。1929年，衡山縣包括地方自治費(fèi)、公安費(fèi)、黨務(wù)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等的行政管理費(fèi)支出銀洋1058萬元，占年財(cái)政總支出萬元的，其中公安費(fèi)達(dá)萬元，占行政費(fèi)總開支的。1935年至1942年，行政管理費(fèi)總支出萬元，占同期財(cái)政總支出的，其中黨務(wù)費(fèi)支出萬元，占；行政費(fèi)支出萬元，占；地方自治費(fèi)支出萬元，占；公安費(fèi)支出萬元，占；財(cái)務(wù)費(fèi)支出萬元，占。

第二，封建宗法制度特別是作為宗法制度基礎(chǔ)的封建土地制度受到?jīng)_擊，國家權(quán)威的合法性受到挑戰(zhàn)。1911年推翻帝制后，在民國期間，雖然并沒有廢除封建土地制度，但孫中山先生的三民主義平均地權(quán)的政治主張，對地主進(jìn)行土地兼并的內(nèi)在動力產(chǎn)生了一定的影響。特別是中國共產(chǎn)黨在第一次大革命時期進(jìn)行鄉(xiāng)村動員時，衡山縣建起13個字號農(nóng)協(xié)和203個區(qū)農(nóng)協(xié)，會員達(dá)20萬人，至1927年會員增至30萬人，這些組織起來的農(nóng)民，攻擊土豪劣紳，在政治上、經(jīng)濟(jì)上打擊地主，大量地主及士紳為了自身安全，開始有意識地離開農(nóng)村離開土地，他們從農(nóng)村跑到上海、漢口、長沙或縣城。這就造成了兩種后果，其一，地主和富農(nóng)勢力明顯下降。根據(jù)1950~1951年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，占衡山縣人口總數(shù)％的地主，占土地總面積21％，加上原來由他們控制的族田、學(xué)田，約為50％；而占總?cè)丝冢サ呢氜r(nóng)，僅占土地總面積％；占總?cè)丝冢サ墓娃r(nóng)，僅占土地總面積％。按人口平均，地主每人畝，富農(nóng)每人畝，貧農(nóng)每人畝，雇農(nóng)每人畝?？梢姡刂骱透晦r(nóng)較之清時的土地占有比例有明顯下降。其二，一些充當(dāng)鄉(xiāng)村保護(hù)人的士紳離開后，另一些惡棍進(jìn)入鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域，充當(dāng)現(xiàn)代化過程中的國家代理人。這些土豪劣紳將大量的賦稅以攤派強(qiáng)加于農(nóng)民身上，這不僅惡化了國家與農(nóng)民的關(guān)系，使國家內(nèi)卷化的問題日趨嚴(yán)重，而且，完全剝?nèi)チ诉^去因保護(hù)型士紳的存在給封建宗法關(guān)系穿上的偽衣。然而，“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，帝國主義、軍閥、貪官污吏的墻腳”。隨著地主勢力的減弱，士紳階層權(quán)威的喪失，建立在宗法基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村自治體制也就失去了其效力，為加強(qiáng)政權(quán)在農(nóng)村的調(diào)控能力，只有將國家權(quán)力不斷延伸到鄉(xiāng)村社會。