在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家總是試圖加深并加強(qiáng)其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。杜贊奇認(rèn)為，成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包含兩個(gè)方面的含義：一是國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的控制逐漸加強(qiáng)；二是在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。開始于清末新政的政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)到民國(guó)時(shí)期沒能實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和人員的正規(guī)化與官僚化，而是走向了全面的“經(jīng)紀(jì)化”?！摆A利型經(jīng)紀(jì)”對(duì)農(nóng)村的掠取使很大部分資源未落到國(guó)家手里，而是進(jìn)了這些人的腰包，導(dǎo)致了國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村的缺失和農(nóng)村社會(huì)精英的退化，從而導(dǎo)致了“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”。

在中國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)始于清末新政，展開于民國(guó)時(shí)期，其主要內(nèi)容是建立合理化的官僚制度，使國(guó)家行政力量深入農(nóng)村基層，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員和監(jiān)控能力。清末，在成文制度方面，地方政制相對(duì)穩(wěn)定，國(guó)家行政權(quán)力的邊陲是縣級(jí)，官治和自治的邊界相對(duì)清晰，其主要原因是，縣政鄉(xiāng)治體制能解決王朝對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的索取。民國(guó)期間，地方政制最顯著的變化就是行政權(quán)力從縣級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從地方自治單位成為了國(guó)家最基層的行政組織，其主要目的是，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制，以獲取城市政治統(tǒng)治和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所需要的經(jīng)濟(jì)資源和政治資源。

新中國(guó)成立以后，隨著國(guó)家建設(shè)的需要和各種運(yùn)動(dòng)的開展，社會(huì)一體化基礎(chǔ)上將國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式——人民公社的“政社合一”體制逐步建立。一方面，它通過對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄而實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)政治及其他一切領(lǐng)域的控制，極大地強(qiáng)化了國(guó)家的社會(huì)動(dòng)員能力；另一方面，它也從根本上破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，產(chǎn)生了災(zāi)難性的社會(huì)后果。中共十一屆三中全會(huì)以來的中國(guó)農(nóng)村改革，最重要的成果就是對(duì)人民公社體制的否定，建立了“鄉(xiāng)政村治”的新型基層治理體制。其總體特征是，代表國(guó)家行政權(quán)力的政權(quán)機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實(shí)行了以村民為公共參與主體的自治?！班l(xiāng)政村治”體制是國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)利承認(rèn)和保護(hù)的制度性承諾，是一種基于市場(chǎng)、民主和法制理念的新的行政管理結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理方式。雖然在實(shí)踐中還存在諸多問題，但是它改變了新中國(guó)成立以來鄉(xiāng)村組織經(jīng)濟(jì)化的進(jìn)程，標(biāo)志著國(guó)家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的相對(duì)分離。國(guó)家與社會(huì)的邊界的重新確定，將為中國(guó)鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化和社會(huì)民主化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和積累寶貴的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。

（二）清末的王權(quán)止于縣政

在清代，國(guó)家行政權(quán)力的邊陲是縣級(jí)，縣以下實(shí)行自治。這種官治和自治的范圍即國(guó)家與社會(huì)的邊界相對(duì)清晰，且基本上沒有發(fā)生什么變化。問題是，在近代中國(guó)逐漸淪為半殖民地和半封建社會(huì)的歷史過程中，作為國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)的縣一級(jí)政權(quán)體制為何能保持穩(wěn)定？也就是說，在清末王權(quán)政治為什么沒有滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)呢？

對(duì)此類問題，學(xué)界多有論述，且一般都從兩個(gè)方面來加以剖析：一方面，在村社共同體內(nèi)部，宗法關(guān)系下的道德壓力和宗教壓力通常足以約束機(jī)會(huì)主義行為，不需要也不會(huì)有王權(quán)政治。另一方面則是包含有政治技術(shù)、政治機(jī)構(gòu)在內(nèi)的王權(quán)政治若抵達(dá)村社共同體內(nèi)部，成本實(shí)在太高，傳統(tǒng)社會(huì)的任何一個(gè)政權(quán)都負(fù)擔(dān)不起。但是，如果深究，問題并不如此簡(jiǎn)單。具體來說，我們可以從如下五個(gè)方面加以解釋。