隨著市場經(jīng)濟的逐步確立，中國的多元社會格局日益顯現(xiàn)，各種社會利益階層和利益群體也不斷涌現(xiàn)，尤其是經(jīng)濟發(fā)展導致了人們的參與愿望不斷提升，這就需要政治參與的制度和機制有所調(diào)整，以便更好地滿足各群體和階層的利益表達訴求，適應(yīng)新時期社會治理的需要。本章所涉及的國家政權(quán)建設(shè)、基層治理方式變遷、基層政權(quán)退化、信訪制度改革與憲政建設(shè)，不僅是公民權(quán)利覺醒與公民社會成長的關(guān)注重點，也是國家有效治理如何實現(xiàn)的焦點問題。

一、國家政權(quán)建設(shè)與基層治理方式變遷

（一）國家政權(quán)建設(shè)理論

晚清以來，中國的社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化研究引起了中外學者的廣泛關(guān)注，國家政權(quán)建設(shè)理論就是普遍流行于中外學者研究中的一個解釋框架和分析工具。相關(guān)的研究成果涉及政治學、社會學、人類學、歷史學、法學等諸多學科領(lǐng)域，產(chǎn)生了廣泛的影響。

國家政權(quán)建設(shè)（Statemaking或Statebuilding）是由查爾斯·蒂利（Charls Tilly）等西方學者從西歐近代民族國家的演進過程中提煉出來的重要分析框架。作為一個學術(shù)術(shù)語，它與人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂玫恼?quán)建設(shè)概念有很大的區(qū)別，簡要地說，“國家政權(quán)建設(shè)”就是指現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程，其基本目標是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。

在傳統(tǒng)國家，一方面，權(quán)力分散于不同經(jīng)濟、社會和文化單位；另一方面，有限的國家權(quán)力并不能有效地滲透于社會，產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)力效應(yīng)。只有到了現(xiàn)代國家，權(quán)力的配置和運作才發(fā)生了重大改變：一是政治權(quán)力從各種經(jīng)濟、社會、文化等單位集中到國家，形成統(tǒng)一的“主權(quán)”；二是從統(tǒng)一的權(quán)力中心發(fā)散，政治權(quán)力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴大，覆蓋整個領(lǐng)土的人口，滲透到廣泛的社會領(lǐng)域。因此，現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過程。由不同層級的國家機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系則是實現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件。

張靜通過對西歐現(xiàn)代民族國家構(gòu)建過程的歷史考察，深刻揭示出現(xiàn)代國家構(gòu)建最根本的問題是國家角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。張靜認為，具有強大權(quán)力的現(xiàn)代國家其實都是完成了向公共服務(wù)角色的轉(zhuǎn)換，與公民身份（citizenship）聯(lián)結(jié)在一起的結(jié)果。從這個意義上說，國家政權(quán)建設(shè)，并非只涉及權(quán)力擴張，更為實質(zhì)性的內(nèi)容是，它必定還涉及權(quán)力本身性質(zhì)的變化、國家—公共（政府）組織角色的變化、與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化。這些方面預(yù)示著，國家政權(quán)建設(shè)能夠成功取代其他政治單位或共同體，成為版圖內(nèi)公民歸屬中心的關(guān)鍵，在于伴隨這個過程出現(xiàn)的不同于以往的治理原則、一系列新的社會身份分類，不同成員權(quán)利和相互關(guān)系的界定以及公共組織自己成為捍衛(wèi)并擴散這些基本原則、權(quán)利和關(guān)系的政治實體。在理解國家政權(quán)建設(shè)方面，這些方面代表的規(guī)范性意義十分重要。它的重要性在于，國家政權(quán)建設(shè)須以新的治理原則為基礎(chǔ)建立政府組織，并用一系列制度建制支撐、規(guī)范它的服務(wù)。