改革開放以來，中國開始推行社會主義市場經濟體制，致力于發(fā)展民主政治，政府開始轉變職能，從許多經濟和社會管理領域中退出身來，變全能政府為有限政府。上個世紀末，中國政府下決心“要把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，把生產經營的權力真正交給企業(yè)”。與此相適應，政府的作用被界定為促進科學發(fā)展，維護社會公平，維持社會穩(wěn)定和推動民主政治。隨著政府作用和職能的調整，政府治理的內容也隨之發(fā)生變化，一些重點領域逐漸形成。從過去30年政府治理的演變來看，以下這些領域逐漸成為中國治理改革的重點內容：生態(tài)平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內民主和基層民主。
生態(tài)平衡。改革開放以來，中國的社會經濟現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就。按照可比價格計算，中國的國民產值在1979年至2007年的29年間，以年均9.17%的速度增長，從1979年的4，062.6億元上升到2007年的246，619億元。人均國內生產總值從1978年的381元上升到2007年的18，680多元。但我們在享受現(xiàn)代化甜蜜果實的同時，也為此付出了高昂的代價。其中最沉重的代價，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國家和人民所帶來的嚴重后果，從上個世紀80年代中期開始就重視環(huán)境保護，并將保護環(huán)境當做基本國策。1984年5月，國務院成立環(huán)境保護委員會，同年12月設立國家環(huán)境保護局。
1987年國家發(fā)布《中國自然環(huán)境保護綱要》，1989年全國人大通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。根據(jù)聯(lián)合國“里約會議”對各成員國的要求，中國政府在1992年7月，即“里約會議”后一個月，就開始編制并實施《中國21世紀議程》，成立了《中國21世紀議程》領導小組及辦公室，設立了《中國21世紀議程》管理中心和由52個部門組成的工作小組，具體負責制定并實施《中國21世紀議程》。
據(jù)國務院新聞辦發(fā)布的《中國的環(huán)境保護：1996年-2005年》白皮書統(tǒng)計，1996年以來，國家就制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評價、放射性污染防治等環(huán)境保護法律，以及水、清潔生產、可再生能源、農業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護關系密切的法律10多個；國務院還制定或修訂了《建設項目環(huán)境保護管理條例》等50余項行政法規(guī)，發(fā)布了《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》、《關于做好建設資源節(jié)約型社會近期工作的通知》等法規(guī)性文件；國務院有關部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權，為實施國家環(huán)境保護法律和行政法規(guī)，制定和頒布了660余件規(guī)章和地方法規(guī)。
在完善法律和加強行政監(jiān)管的同時，中國政府不斷加大環(huán)境保護的財政投入，1996年-2004年，中國環(huán)境污染治理投入達到952，217億元人民幣，占同期GDP的1.0％。2006年，環(huán)境保護支出科目被正式納入國家財政預算。中共十七大還把發(fā)展循環(huán)經濟、建設節(jié)約型社會、保持可持續(xù)發(fā)展、樹立環(huán)保意識等重大政策措施當做建設生態(tài)文明的內容，正式寫入政治報告。
社會公正。改革開放前，中國實行計劃經濟體制和“一大二公”的人民公社制度，收入分配呈現(xiàn)出絕對平均主義的傾向，嚴重挫傷了勞動者的工作積極性和創(chuàng)造性，阻礙了社會生產率的提高。為了克服這種平均主義傾向，鄧小平早在1978年就指出，要讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來。他說：“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來?！彼J為，“這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經濟的政策?！编囆∑降倪@一經濟改革思路，實際上是一種以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為核心內容的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是為了打破平均主義，最終實現(xiàn)共同富裕。
改革開放后，直到中共十六大，中國政府一直奉行這一發(fā)展戰(zhàn)略。它極大地激發(fā)了勞動者的積極性，促進了勞動生產率的迅速提高，被證明是行之有效的戰(zhàn)略。但“效率優(yōu)先、兼顧公平”只是為了打破平均主義而實行的發(fā)展戰(zhàn)略，而非經濟發(fā)展的價值目標。而且，這一戰(zhàn)略在取得極大效果的同時，其負面作用也日漸顯現(xiàn)：居民的收入差距、東西部地區(qū)的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)之間的差距日益增大，反映財富分配狀況的基尼系數(shù)超過了公認警戒線。
這種狀況及時地引起了中國政府的重視，中共十六大后，中國領導人提出了建立在“以人為本”和均衡發(fā)展基礎上的“科學發(fā)展觀”，并且屢屢強調，要更加注重社會公平。溫家寶總理更直截了當?shù)刂赋觯骸叭缤胬硎撬枷塍w系的首要價值，公平正義是社會主義國家制度的首要價值。公平正義就是要尊重每一個人，維護每一個人的合法權益，在自由平等的條件下，為每一個人創(chuàng)造全面發(fā)展的機會。如果說發(fā)展經濟、改善民生是政府的天職，那么推進社會公平正義就是政府的良心?！雹嵩谕七M社會公正方面，中國政府采取了一系列重大措施。例如，實施扶貧攻堅戰(zhàn)略，在過去30年使貧困人口從近３億下降到2000萬；全面推行九年制義務教育；在全國城鄉(xiāng)開始初步建立最低生活線等社會保障體系；試行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；實行西部開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略；推行新型醫(yī)療保險制度；全面免除農業(yè)稅；建立和完善社會救濟和司法救助制度等等。
公共服務。隨著政府明確其公共服務職能，尤其是提出建設服務政府的目標后，中國政府在治理改革中日益偏重公共服務的內容，并且推出了許多改善公共服務的重要舉措。第一，提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方面，政府通過增加公共服務支出，提供更多的社會服務，增進公共利益。例如，溫家寶總理在2008年的《政府工作報告》中指出，在教育方面，全國財政用于教育的支出五年累計2．43萬億元，比前五年增長1．26倍，農村義務教育已全面納入財政保障范圍；用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出五年累計6，294億元，比前五年增長1．27倍；用于社會保障的支出五年累計1．95萬億元，比前五年增長1．41倍；用于文化體育事業(yè)的支出五年累計3，104億元，比前五年增長1．3倍，縣鄉(xiāng)兩級公共文化服務體系初步形成。⑩第二，日益放松對社會經濟事務和公民私人事務的管制，簡化行政審批手續(xù)。例如，2002年-2004年，國務院分三批宣布取消和調整行政審批項目1806項。
第三，普遍推行“一站式”辦公，縮短審批時間，減少行政成本，大大方便人民群眾。第四，強化行政責任，實行各種形式的承諾制度和問責制，避免過去經常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”，對失職的政府官員進行行政處罰。第五，建立應急管理和急事急辦制度。在“非典”危機后，中央政府帶頭建立了政府應急管理制度，并要求各級地方政府逐步建立相應的危機管理制度。2007年８月，全國人大常委會正式通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。此外，各級政府還逐漸發(fā)展起一系列旨在滿足公民特殊需要的服務機制，對一些政府公共服務方面的緊急事務，打破正常的行政程序，隨時處理。第六，努力促進基本公共服務均等化，加大扶貧和財政轉移支付的力度，使經濟改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。
社會和諧。中國的改革開放極大地釋放了生產力，迅速提高了人民的生活水平。正如一些人形象地比喻的那樣，毛澤東使中國人獨立，鄧小平則使中國人富裕。社會經濟發(fā)展后，一方面，人們產生了新的政治和經濟需要，另一方面，現(xiàn)代化所帶來的一些新問題也變得嚴重起來。進一步說，一方面，人們希望自己有更多的政治參與，社會更加符合公平正義原則，日常生活變得更加安定有序，人與人之間以及人與自然之間更加和睦相處。另一方面，在人均國內生產總值超過1000美元以后，中國的發(fā)展進入一個新的階段，各種利益關系變得更加復雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。例如，社會利益分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個人之間出現(xiàn)分化，不同的利益群體開始形成；集中反映社會利益沖突的信訪數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢，特別是群體性上訪事件的年均增速近年來更是達到了驚人的程度；公民對政府的不滿甚至抵觸，在一些地區(qū)和部門相當嚴重；社會利益群體之間開始產生嚴重的不信任和不合作；刑事犯罪率持續(xù)上升，人們日益明顯地感到安全感的缺乏。
上述兩個方面集中到一點，就是人們對社會和諧的追求更加強烈。中國政府和領導人及時對此做出了反應，提出了建設和諧社會的長遠目標。中共十六大在提出全面建設小康社會的長遠目標時，就提出了要使社會變得更加和諧的重要內容，中共十六屆四中全會提出了建設社會主義和諧社會的目標。十六屆六中全會則專門通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對和諧社會的基本內容以及建設和諧社會的方針政策做出了重大部署，指出要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調發(fā)展”，確定了到2020年構建社會主義和諧社會的根本任務和主要目標。{11}該《決定》還首次將社會和諧提升成為社會主義的本質屬性。
建設社會主義和諧社會目標的確立，是中國建設現(xiàn)代化強國的一項重大戰(zhàn)略部署。它使中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的總體局面從建設社會主義市場經濟、民主政治和先進文化的三位一體格局，發(fā)展到包括建設和諧社會在內的四位一體的格局。同時，也使社會和諧成為評價中國各級政府績效和全社會民主治理狀況的重要參照坐標。
生態(tài)平衡。改革開放以來，中國的社會經濟現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就。按照可比價格計算，中國的國民產值在1979年至2007年的29年間，以年均9.17%的速度增長，從1979年的4，062.6億元上升到2007年的246，619億元。人均國內生產總值從1978年的381元上升到2007年的18，680多元。但我們在享受現(xiàn)代化甜蜜果實的同時，也為此付出了高昂的代價。其中最沉重的代價，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國家和人民所帶來的嚴重后果，從上個世紀80年代中期開始就重視環(huán)境保護，并將保護環(huán)境當做基本國策。1984年5月，國務院成立環(huán)境保護委員會，同年12月設立國家環(huán)境保護局。
1987年國家發(fā)布《中國自然環(huán)境保護綱要》，1989年全國人大通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》。根據(jù)聯(lián)合國“里約會議”對各成員國的要求，中國政府在1992年7月，即“里約會議”后一個月，就開始編制并實施《中國21世紀議程》，成立了《中國21世紀議程》領導小組及辦公室，設立了《中國21世紀議程》管理中心和由52個部門組成的工作小組，具體負責制定并實施《中國21世紀議程》。
據(jù)國務院新聞辦發(fā)布的《中國的環(huán)境保護：1996年-2005年》白皮書統(tǒng)計，1996年以來，國家就制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評價、放射性污染防治等環(huán)境保護法律，以及水、清潔生產、可再生能源、農業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護關系密切的法律10多個；國務院還制定或修訂了《建設項目環(huán)境保護管理條例》等50余項行政法規(guī)，發(fā)布了《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》、《關于做好建設資源節(jié)約型社會近期工作的通知》等法規(guī)性文件；國務院有關部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權，為實施國家環(huán)境保護法律和行政法規(guī)，制定和頒布了660余件規(guī)章和地方法規(guī)。
在完善法律和加強行政監(jiān)管的同時，中國政府不斷加大環(huán)境保護的財政投入，1996年-2004年，中國環(huán)境污染治理投入達到952，217億元人民幣，占同期GDP的1.0％。2006年，環(huán)境保護支出科目被正式納入國家財政預算。中共十七大還把發(fā)展循環(huán)經濟、建設節(jié)約型社會、保持可持續(xù)發(fā)展、樹立環(huán)保意識等重大政策措施當做建設生態(tài)文明的內容，正式寫入政治報告。
社會公正。改革開放前，中國實行計劃經濟體制和“一大二公”的人民公社制度，收入分配呈現(xiàn)出絕對平均主義的傾向，嚴重挫傷了勞動者的工作積極性和創(chuàng)造性，阻礙了社會生產率的提高。為了克服這種平均主義傾向，鄧小平早在1978年就指出，要讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來。他說：“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來?！彼J為，“這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經濟的政策?！编囆∑降倪@一經濟改革思路，實際上是一種以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為核心內容的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是為了打破平均主義，最終實現(xiàn)共同富裕。
改革開放后，直到中共十六大，中國政府一直奉行這一發(fā)展戰(zhàn)略。它極大地激發(fā)了勞動者的積極性，促進了勞動生產率的迅速提高，被證明是行之有效的戰(zhàn)略。但“效率優(yōu)先、兼顧公平”只是為了打破平均主義而實行的發(fā)展戰(zhàn)略，而非經濟發(fā)展的價值目標。而且，這一戰(zhàn)略在取得極大效果的同時，其負面作用也日漸顯現(xiàn)：居民的收入差距、東西部地區(qū)的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)之間的差距日益增大，反映財富分配狀況的基尼系數(shù)超過了公認警戒線。
這種狀況及時地引起了中國政府的重視，中共十六大后，中國領導人提出了建立在“以人為本”和均衡發(fā)展基礎上的“科學發(fā)展觀”，并且屢屢強調，要更加注重社會公平。溫家寶總理更直截了當?shù)刂赋觯骸叭缤胬硎撬枷塍w系的首要價值，公平正義是社會主義國家制度的首要價值。公平正義就是要尊重每一個人，維護每一個人的合法權益，在自由平等的條件下，為每一個人創(chuàng)造全面發(fā)展的機會。如果說發(fā)展經濟、改善民生是政府的天職，那么推進社會公平正義就是政府的良心?！雹嵩谕七M社會公正方面，中國政府采取了一系列重大措施。例如，實施扶貧攻堅戰(zhàn)略，在過去30年使貧困人口從近３億下降到2000萬；全面推行九年制義務教育；在全國城鄉(xiāng)開始初步建立最低生活線等社會保障體系；試行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；實行西部開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略；推行新型醫(yī)療保險制度；全面免除農業(yè)稅；建立和完善社會救濟和司法救助制度等等。
公共服務。隨著政府明確其公共服務職能，尤其是提出建設服務政府的目標后，中國政府在治理改革中日益偏重公共服務的內容，并且推出了許多改善公共服務的重要舉措。第一，提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方面，政府通過增加公共服務支出，提供更多的社會服務，增進公共利益。例如，溫家寶總理在2008年的《政府工作報告》中指出，在教育方面，全國財政用于教育的支出五年累計2．43萬億元，比前五年增長1．26倍，農村義務教育已全面納入財政保障范圍；用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出五年累計6，294億元，比前五年增長1．27倍；用于社會保障的支出五年累計1．95萬億元，比前五年增長1．41倍；用于文化體育事業(yè)的支出五年累計3，104億元，比前五年增長1．3倍，縣鄉(xiāng)兩級公共文化服務體系初步形成。⑩第二，日益放松對社會經濟事務和公民私人事務的管制，簡化行政審批手續(xù)。例如，2002年-2004年，國務院分三批宣布取消和調整行政審批項目1806項。
第三，普遍推行“一站式”辦公，縮短審批時間，減少行政成本，大大方便人民群眾。第四，強化行政責任，實行各種形式的承諾制度和問責制，避免過去經常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”，對失職的政府官員進行行政處罰。第五，建立應急管理和急事急辦制度。在“非典”危機后，中央政府帶頭建立了政府應急管理制度，并要求各級地方政府逐步建立相應的危機管理制度。2007年８月，全國人大常委會正式通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。此外，各級政府還逐漸發(fā)展起一系列旨在滿足公民特殊需要的服務機制，對一些政府公共服務方面的緊急事務，打破正常的行政程序，隨時處理。第六，努力促進基本公共服務均等化，加大扶貧和財政轉移支付的力度，使經濟改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。
社會和諧。中國的改革開放極大地釋放了生產力，迅速提高了人民的生活水平。正如一些人形象地比喻的那樣，毛澤東使中國人獨立，鄧小平則使中國人富裕。社會經濟發(fā)展后，一方面，人們產生了新的政治和經濟需要，另一方面，現(xiàn)代化所帶來的一些新問題也變得嚴重起來。進一步說，一方面，人們希望自己有更多的政治參與，社會更加符合公平正義原則，日常生活變得更加安定有序，人與人之間以及人與自然之間更加和睦相處。另一方面，在人均國內生產總值超過1000美元以后，中國的發(fā)展進入一個新的階段，各種利益關系變得更加復雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。例如，社會利益分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個人之間出現(xiàn)分化，不同的利益群體開始形成；集中反映社會利益沖突的信訪數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢，特別是群體性上訪事件的年均增速近年來更是達到了驚人的程度；公民對政府的不滿甚至抵觸，在一些地區(qū)和部門相當嚴重；社會利益群體之間開始產生嚴重的不信任和不合作；刑事犯罪率持續(xù)上升，人們日益明顯地感到安全感的缺乏。
上述兩個方面集中到一點，就是人們對社會和諧的追求更加強烈。中國政府和領導人及時對此做出了反應，提出了建設和諧社會的長遠目標。中共十六大在提出全面建設小康社會的長遠目標時，就提出了要使社會變得更加和諧的重要內容，中共十六屆四中全會提出了建設社會主義和諧社會的目標。十六屆六中全會則專門通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對和諧社會的基本內容以及建設和諧社會的方針政策做出了重大部署，指出要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調發(fā)展”，確定了到2020年構建社會主義和諧社會的根本任務和主要目標。{11}該《決定》還首次將社會和諧提升成為社會主義的本質屬性。
建設社會主義和諧社會目標的確立，是中國建設現(xiàn)代化強國的一項重大戰(zhàn)略部署。它使中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的總體局面從建設社會主義市場經濟、民主政治和先進文化的三位一體格局，發(fā)展到包括建設和諧社會在內的四位一體的格局。同時，也使社會和諧成為評價中國各級政府績效和全社會民主治理狀況的重要參照坐標。
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