日本此時拋出“二十一條”并非偶然，早在1900年，日本浪人內(nèi)田良平便發(fā)起了一個名叫“黑龍會”的組織，這個組織以中國的黑龍江為名，其用心顯而易見。黑龍會雖然名義上是個民間組織，但對日本軍方的決策有重大影響，他們自成立伊始便深入朝鮮、中國東北、蒙古、西伯利亞等地，其活動包括刺探收集情報、秘密繪制地圖、收買民族敗類、策動內(nèi)亂等，如朝鮮之合并、拉攏宗社黨人、策動滿蒙獨立等等，背后都不乏黑龍會的影子。

黑龍會在思想上自命為黃種人的代表，并提出由日本來充當遠東盟主，亞洲各國在日本的領(lǐng)導下對抗白種人。這種所謂的“亞細亞主義”，其實是亞洲版的“門羅主義”，也是后來“大東亞共榮圈”的思想根源。

1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，內(nèi)田良平覺得日本的時機已到，隨后便以黑龍會的名義親自起草了一份名叫《對華問題解決意見書》（即《黑龍會備忘錄》）的文件，并將之轉(zhuǎn)呈給首相大隈重信。內(nèi)田良平在這份意見書中提出，趁著中國目前尚未強大且孤立無援之機會，脅迫中國接受秘密條約，造成“保護國”的既定事實、打擊袁世凱的威望，支持一切反袁力量以促成中國的內(nèi)亂；支持除袁世凱以外的帝制復辟活動，使中國在政體上與日本保持一致，為今后中日合并創(chuàng)造條件。

當時黑龍會的邏輯是這樣的，他們認為第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，日本應(yīng)當趁著西方列強無暇東顧的寶貴時機有所作為，因為歐戰(zhàn)終有結(jié)束之時，屆時列強仍舊會重返遠東，如果日本在大戰(zhàn)期間搶先對中國下手，加以獨占并造成既定事實的話，屆時列強也就無可奈何，這樣日本便樹立了遠東霸權(quán)，并可以此為基礎(chǔ)進一步爭奪世界霸權(quán)。

黑龍會的計劃主要包括以下幾條：一是在南滿和東蒙確定統(tǒng)治權(quán)，隨后向這些地區(qū)大量移民（正如二十年后之所為），為日本的擴展打下牢固的基礎(chǔ)；二是在中國內(nèi)地修建并控制鐵路網(wǎng)，開發(fā)那些取之不盡的資源礦產(chǎn)，并排斥列強前來競爭；三是取得中國的政治、軍事、警政、財政的監(jiān)護權(quán)，將中國變成日本的保護國，為中立合并打下基礎(chǔ)（所謂“朝鮮道路”）。

當時的日本元老重臣及內(nèi)閣軍部，他們不僅在侵華的思維邏輯上與黑龍會不謀而合，就連其侵華步驟和計劃藍圖都是高度一致。事實上，后來的“二十一條”即是以內(nèi)田良平的這份意見書為藍本，而之后所謂的“大東亞共榮圈”等等，與這個《黑龍會備忘錄》在思想和理論上都是一路貨色，其狼子野心，昭然若揭。

日本此時提出“二十一條”是有備而來的，因為它之前便已料定中國缺乏反抗能力，從一開始便警告袁世凱這是秘密條約，必須從速商定，不得外泄。倘若中國不答應(yīng)，日本就要海陸并進，大舉進攻，而當時的列強都沒有能力前來干涉，美國雖然尚未介入歐戰(zhàn)，但也不愿獨力阻止日本的侵略計劃。對此，日本是早有戰(zhàn)略預估，因而也就肆無忌憚了。

“二十一條”是袁世凱從政以來最嚴重的外交危機。袁世凱采取的第一個措施便是利用各種渠道摸清日方的底牌，他先派出日籍顧問有賀長雄返回日本訪問日本政界元老松方正義及山縣有朋，探查其中的內(nèi)幕，隨后又派人花重金收買日本間諜，調(diào)查日方的有關(guān)情況，以在談判中爭取主動。

為配合摸底活動，袁世凱在談判中故意采取了拖延戰(zhàn)術(shù)，他首先將在外交交涉中不甚在行的孫寶琦換下，隨即再度啟用了善于在困難局面前談判的前外交總長陸征祥，并指示陸征祥與曹汝霖在談判中逐條商議，務(wù)必拖延時間，不可被日本人牽著鼻子走。

陸征祥為了貫徹袁世凱的指示，他也想了很多辦法，譬如日本提出每天開議，而陸征祥則提出，他的事務(wù)非常繁忙，每周只能開一次會，最后使得日方妥協(xié)，每周會談三次。在每次談判之時，陸征祥總是故意縮短會議時間，譬如每次開會，陸征祥說完開場白后即命獻茶，并盡量拖長喝茶的時間，這與猴急的日方代表形成了鮮明的對比。但日本代表也無可奈何，因為這畢竟是東方的禮節(jié)。