制度要想良好運(yùn)行，固然依賴于制度的細(xì)化與完善，更依賴于對制度自覺踐履的一種意識。用制度學(xué)的話語講，就是制度意識。良好的制度意識可以彌補(bǔ)制度的缺陷與不足，使得制度正常運(yùn)行。消極的制度意識卻恰恰相反。比如，2008年春節(jié)南方發(fā)生凍災(zāi)導(dǎo)致春運(yùn)嚴(yán)重受阻，引發(fā)很多問題。事后，廣州市政協(xié)副主席在兩會期間尖銳批評鐵道部工作混亂，要求追究主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而鐵道部發(fā)言人則反唇相譏，質(zhì)疑批評者危機(jī)期間在哪里。之后鐵道部一位領(lǐng)導(dǎo)還高調(diào)自我評價鐵道部的工作可以打90分。這種現(xiàn)象很有說服力地表明，如果沒有一種自覺踐履制度的意識，當(dāng)事的政府部門與社會評價之間會存在很大的差異和對立。

為了不使問責(zé)制度流于形式，也為了彌補(bǔ)制度意識的缺失，具有一定自由裁量權(quán)的、根據(jù)現(xiàn)場具體狀況臨機(jī)決斷的上級部門行政決策問責(zé)是對問責(zé)制切實(shí)能實(shí)行的必要補(bǔ)充。

——制度不能貪全，不要去問還有沒有該問責(zé)的，理性的做法是對已經(jīng)確定的責(zé)任先行堅(jiān)決問責(zé)。

這些年的問責(zé)制實(shí)行過程中，也存在這樣一些現(xiàn)象：問責(zé)一般只針對經(jīng)濟(jì)上的過失，而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)；問責(zé)多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而放過決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)；問責(zé)一般僅停留在人命關(guān)天的大事上，少關(guān)注隱性的民生損害問題；問責(zé)只針對濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，不針對無所作為的行政行為；被問責(zé)主體多是行政部門的負(fù)責(zé)人，少有黨的部門的負(fù)責(zé)人。于是有同志呼吁要完善問責(zé)制度，把所有問題都考慮進(jìn)來，以求公平合理。

制度必須完善，但事實(shí)上制度不可能達(dá)到完善。一項(xiàng)貪求面面俱到的制度，往往可能最終喪失了約束對象；一味追求制度完善后再實(shí)行，只能導(dǎo)致制度監(jiān)管真空。理性的做法是對現(xiàn)有制度已經(jīng)鎖定的責(zé)任者先行堅(jiān)決問責(zé)。

問責(zé)不需要攀比。問責(zé)制的設(shè)計(jì)重點(diǎn)不在于是否把所有該被問責(zé)的人全部問責(zé)，而在于宣示所有被問責(zé)的人確有責(zé)任。有一個交通處罰案例用在這里很恰當(dāng)。一個違章的人被處罰后不服氣問，“其他人也違章了，你為什么不把他們也處理了，偏偏只處理我？”交通警察回答很簡單，“那是另一個問題了。現(xiàn)在的問題是你確實(shí)違章了，處理你并不冤枉?！?/p>

問責(zé)不諱言治標(biāo)。還有的同志講，問責(zé)制的重心不應(yīng)該僅僅放在責(zé)任追究方面，而是要注重責(zé)任預(yù)防。這種愿望很好，但想實(shí)現(xiàn)這種愿望的制度設(shè)計(jì)很難、很不現(xiàn)實(shí)。反過來，現(xiàn)在的問責(zé)制好像看起來是治標(biāo)，是“馬后炮”，問題發(fā)生了才去問責(zé)，于前事無補(bǔ)。可是當(dāng)這樣的問責(zé)真正嚴(yán)厲實(shí)施相當(dāng)一段時間，形成氣候之后，就會于后事有益。因?yàn)閲?yán)厲懲前必能有效毖后，這就是制度的導(dǎo)引功能。

——制度安排不能理論行得通，實(shí)際做不到。不要去放大問責(zé)主體，務(wù)實(shí)的做法是人民問責(zé)，政黨執(zhí)行。

有的同志從監(jiān)督理論的角度指出，現(xiàn)有的問責(zé)局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級同體問責(zé)，缺乏人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)，更缺乏對上級的反向問責(zé)。這樣的問責(zé)制度顯然是不全面的，應(yīng)該擴(kuò)大問責(zé)的主體，讓人大、政協(xié)、民眾等異體問責(zé)成為主干。這種建議從理論上講是很有價值的，卻不符合當(dāng)下中國政治運(yùn)行的實(shí)際。執(zhí)意如此，將使得問責(zé)制在實(shí)踐中成為一種不可能。

一些制度設(shè)計(jì)者們往往從理論上設(shè)計(jì)出一種很完善、很精致、很理想、很美妙的制度模式，最后卻發(fā)現(xiàn)是在理論上行得通，在實(shí)踐中做不到。為什么呢？缺少起碼的現(xiàn)實(shí)性，不具有可操作性，也不具有可行性。人民問責(zé)，從理論上講一點(diǎn)錯都沒有，但在現(xiàn)有的體制背景下，人民問責(zé)如何實(shí)現(xiàn)？如果不能實(shí)現(xiàn)，就其結(jié)果來說相當(dāng)于沒有。馬克思曾特別強(qiáng)調(diào)：“我們自己創(chuàng)造著我們的歷史，但是我們是在十分確定的前提和條件下創(chuàng)造的?！秉h管干部是中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)很基本的干部任用原則，在這一體制框架下，務(wù)實(shí)的做法是人民問責(zé)，充分吸收社會民眾的意見反映，然后政黨問責(zé)，由黨的組織部門專項(xiàng)執(zhí)行。

基于以上的分析，我們可以得出以下判斷：不能以問責(zé)制的制度不完善去否定問責(zé)制已經(jīng)發(fā)揮的積極的政治效應(yīng)，更不能以完善問責(zé)制為借口阻礙問責(zé)制在現(xiàn)階段的運(yùn)行與發(fā)揮作用。這樣的行為只會架空問責(zé)制，讓該被問責(zé)的人逃避被問責(zé)。

（三）對制度變革中不可避免的成本要有政治的自覺

制度研究表明，制度的運(yùn)行是要有成本的。一項(xiàng)再好的制度，在它實(shí)現(xiàn)更大的正當(dāng)利益的同時也不可避免地要傷害一些同樣正當(dāng)?shù)睦妫蛘哒f讓同樣具有正當(dāng)性的一些利益做出犧牲。如果一項(xiàng)制度尚不完善的時候，這種被誤傷的利益甚至更大。怎么辦？是否就因噎廢食，維持現(xiàn)狀。答案當(dāng)然是否定的。