在上世紀(jì)80年代中期以前，深圳的農(nóng)村土地管理基本上是符合國(guó)家有關(guān)法律政策規(guī)定的。郁萬(wàn)鈞，前深圳市規(guī)劃國(guó)土局總規(guī)劃師，自1984年開(kāi)始參與和負(fù)責(zé)深圳規(guī)劃管理、土地管理至1999年退休，對(duì)深圳的城中村違建十分熟悉。郁回憶，那時(shí)站在深南路上海賓館路段，近處田面、遠(yuǎn)處崗廈低矮稀疏的農(nóng)民住宅都會(huì)進(jìn)入人們的視野，與今日之局面有天地之別。

特區(qū)建立初期，國(guó)家并無(wú)資金支持，深圳不但缺乏一次性贖買(mǎi)農(nóng)村集體土地的資金，甚至連城市建設(shè)都要依靠貸款和外來(lái)力量進(jìn)行。早期支援深圳的南油、蛇口工業(yè)區(qū)、華僑城、中航等8個(gè)企業(yè)曾并稱(chēng)“八大諸侯”，它們手中擁有大片土地自行規(guī)劃建設(shè)，游離于政府的城市規(guī)劃建設(shè)管理之外便是一個(gè)例證。鑒于當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民住房的政策是一戶一塊宅基地，因此特區(qū)初期給予原住民的建房標(biāo)準(zhǔn)是：宅基地100平方米，建筑基底面積80平方米，建筑不得超過(guò)3層(即240平方米)，且戶均人數(shù)少的只能建2層。那時(shí)并沒(méi)有“公共”的概念，所以并未像城市用地利用一樣要求各村為市政管道、道路等設(shè)施預(yù)留空間。再加上原住民以“打方格”的簡(jiǎn)單方式自行劃地，根本對(duì)公共配套設(shè)施不予考慮，就為后來(lái)的城中村違建密密麻麻，衛(wèi)生臟亂差，治安、消防、安全隱患重重，配套設(shè)施無(wú)法與城市對(duì)接等問(wèn)題埋下了伏筆。

“當(dāng)時(shí)的政策意圖只是簡(jiǎn)單地滿足農(nóng)民居住的需要，并沒(méi)有考慮他們?cè)谑ネ恋刂蟮纳a(chǎn)生活出路問(wèn)題，而且直到現(xiàn)在對(duì)這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有很好地進(jìn)行研究。現(xiàn)在看來(lái)，這是當(dāng)時(shí)一個(gè)最大的失誤?！庇羧f(wàn)鈞說(shuō)。

拐點(diǎn)顯現(xiàn)

形勢(shì)惡化的拐點(diǎn)出現(xiàn)在80年代后期。1989年，深圳創(chuàng)造了兩個(gè)超百的數(shù)據(jù)——人口超百萬(wàn)、GDP超百億，大量外來(lái)人口的涌入刺激了房地產(chǎn)需求。這一時(shí)段還有一個(gè)背景就是，政府財(cái)力不夠，于1987年在全國(guó)率先試行了土地使用制度改革，變土地的無(wú)償使用為有償使用。這次改革的一個(gè)副產(chǎn)品就是土地突然從資源變成了資產(chǎn)。從原住民手里用幾千元征來(lái)的一畝地，政府轉(zhuǎn)手便能賣(mài)出幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的價(jià)格，土地成了無(wú)價(jià)之寶，原住民開(kāi)始緊握土地待價(jià)而沽。

也恰恰是在1989年，特區(qū)內(nèi)實(shí)行土地統(tǒng)征，造成了原住民的心理恐慌，引發(fā)了第一輪占地建房熱潮。在原住民不愿意放棄舊村土地之時(shí)，政府又在政策上作出了無(wú)原則的讓步，終止了舊村改造，并撤銷(xiāo)了舊村改造辦公室。這是政府與原住民在城中村問(wèn)題上博弈的第一次失敗。