西方文官制度的建立

——從“政黨分贓”到文官統(tǒng)治

在中世紀(jì)，歐洲的官員幾乎全是教士、貴族、封建諸侯，行政機(jī)構(gòu)都沒有，更不用說文官制度了。

資產(chǎn)階級革命發(fā)生后，英國進(jìn)入了政治學(xué)中的“政黨分贓制”時期，既在議會選舉中上臺的黨派，把政府官職看作是“戰(zhàn)利品”，公開地進(jìn)行論功行賞，分配到自己的黨派，特別是在競選中為自己出力的人，也就是封官許愿。

政黨通過占據(jù)行政職位，達(dá)到控制國家的目的。在地方上，分贓制度強(qiáng)化了政黨領(lǐng)袖的力量，他們利用人事權(quán)利來收攬人心、操縱黨員、控制選舉，在求官者看來，官職只是能帶來便利，滿足私欲，因此官員們瘋狂的利用職位謀取私利。

“政黨分贓制”弊端明顯。

首先，這種制度以黨派為基礎(chǔ)，注重政治上的忠誠，而不是能力和人品，而且存在著許多暗箱操作的手法，以致任人唯親，賣官鬻爵之事經(jīng)常發(fā)生。而且隨著執(zhí)政黨的不斷更替，政府人員不斷洗牌，引發(fā)政治周期性震蕩，破壞了政策的連續(xù)性。由于人員流動性大，官員們無法積累經(jīng)驗(yàn)，行政能力普遍低下。

“政黨分贓制”另一個弊端就是權(quán)力腐敗。在多黨“輪流坐莊”的格局下，執(zhí)政黨一上臺便盡力攫取資源，以鞏固自己的政治基礎(chǔ)。在這種制度下，不僅執(zhí)政黨要謀私，各級官員的腐敗更是變本加厲。政治錄用演化為直接的權(quán)錢交易，官員行為趨于短期化，腐敗行為近乎掠奪。

它在經(jīng)歷了近兩個世紀(jì)的動蕩后，英國政壇從19世紀(jì)初開始尋求解，常任文官制度的建立被提上議程。

從中國引入文官制度

孫中山曾經(jīng)說過，現(xiàn)在各國的文官制度，差不多都是學(xué)英國。窮源溯流，英國的文官制度是從我們中國學(xué)過去的?，F(xiàn)在西方文官制度來源于中國的說法在政治學(xué)界也是得到世界公認(rèn)的。

其實(shí)中國的文官制度很早就在西方傳播開來，元朝的馬可波羅和明朝的利瑪竇，這兩位意大利人均向西方介紹了中國的文官制度。

東印度公司幫了大忙

1569年葡萄牙出版的《中國游記》一書，對中國通過科舉選拔官員進(jìn)行稱頌。1583出版的《偉大的中國》一書，辟專章介紹了中國科舉制的考試方法和內(nèi)容。此書在羅馬出版后，很快譯為多國文字，引起歐洲人對中國政治制度的注意。

啟蒙運(yùn)動時期，伏爾泰等思想家都對中國文官制度也有過研究。

1846年，東印度公司一封從中國發(fā)往倫敦的信中，建議吸收中國的科舉制度來完善英國的行政制度。信中寫道：“中國之所以能夠長期維系，主要是依靠一個按能力提拔官員的有效政府。英國如不采取公正制度挑選官員，必將失去帝國的殖民地?！?，由于東印度公司在英國政治中的特殊地位，該信在英國引起不小的震動，英國當(dāng)局先后兩次，逐步采納了中國的文官制度。 

1854年，英國提出了著名的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》。報告建議設(shè)立常任文官制度。

英國掀起學(xué)習(xí)中國文官制度的熱潮

與此同時，英國報刊開始不斷刊登介紹中國文官制度的文章， 1855至1870年是英國文官制度形成時期，這一時期出版的有關(guān)中國文官制度的書籍達(dá)70種之多，其中的《中國札記》、《中國的歷史與現(xiàn)狀》等系統(tǒng)地介紹了中國的政治制度，對中國的文官制度特別是科舉考試制度，極為推崇，并敦促英國政府效仿。這個時期英國的駐華使節(jié)也把中國文官制度作為主要內(nèi)容向政府匯報。著名的刊物如《紳士》、《倫敦》、《霧》等，先后刊載了中國錄用官員的程序和方法的文章，提倡在英國實(shí)行中國式的文官考試。這些思想和主張，為英國走出政治分贓制下庸人充斥政府、任人唯親的政治亂局提出了一條可行的道路。 

1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等原則做了進(jìn)一步完善。至此，世界近代史上的第一個文官制度在英國正式確立。

英國文官一般區(qū)分為政務(wù)官和事務(wù)官。政務(wù)官隨著政府進(jìn)退，以政黨在選舉中的勝敗為轉(zhuǎn)移。任職考慮政治背景、黨派關(guān)系、政治主張等，不必注意專業(yè)能力，實(shí)行任期制。

事務(wù)官為常任制，經(jīng)過公開考試，擇優(yōu)錄用,不受政黨更替影響,不能任意撤換，受文官制度保護(hù)。事務(wù)官實(shí)際操縱著行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，是國家機(jī)器中的中堅(jiān)力量，保證了英國政府的連續(xù)性。

世界其他國家文官制定的建立

美國文官制度的建立，也經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的美國，政治上實(shí)行多黨制，但“政黨分贓制”帶來的政局不穩(wěn)和官員素質(zhì)低下問題絲毫不遜色于英國。例如1841年，哈里森當(dāng)選美國總統(tǒng)，一個月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當(dāng)選總統(tǒng)，“分官”使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導(dǎo)致菲爾德總統(tǒng)被刺事件發(fā)生，使資產(chǎn)階級異常震驚，為了克服“政黨分贓”的種種弊端，1883年1月，美國國會正式通過了彭德爾頓提出的《文官制度法案》，該法確立文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，不得隨意解雇；文官不參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立等原則； 

第二次世界大戰(zhàn)后，1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，開始將文官的管理納入法制化軌道； 1947年日本通過了《國家公務(wù)員法》，1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，自此主要資本主義國家都建立了常任文官制度。 

常任文官制度建立的意義

文官制度建立后，大量常任文官不再與政務(wù)官形成依附關(guān)系，不再為保住職位而煩惱，可以將更多精力放在了政策執(zhí)行和體制的延續(xù)上。再加上，文官系統(tǒng)的晉升是考核官員的綜合素質(zhì)，這就使得在英國文官中，逐漸形成了一套獨(dú)特的價值評定體系和專業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。英國政府通過確立文官制度，化解了長期存在的政壇亂象。這些文官長時間在某個部門任職，政務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富。在政治更替中，他們總能幫助新執(zhí)政者快速熟悉國家情況，以進(jìn)入管理者的角色。同時也減少了由于信息不對稱造成的前后兩屆政府執(zhí)政理念的重大偏差，因此常任文官制度是政府組織穩(wěn)定的黏合劑。2

但是常任文官制度的引入并沒有改變資本主義國家的政黨分贓本質(zhì)，這種本質(zhì)將以各種愚蠢短視政策制定體現(xiàn)出來，有的甚至釀成國家及民族的重大災(zāi)難，在后面《世界經(jīng)濟(jì)敗局》一章中我們還要進(jìn)行詳細(xì)的案例分析。