國資委作為“特設(shè)”機(jī)構(gòu)，在國資系統(tǒng)內(nèi)部定位方面，“老板”與“婆婆”角色模糊，糾纏不清；在對外定位方面，國資委“官商一體”，同樣也是矛盾重重：它?底是政府組織還是民間機(jī)構(gòu)，其法律主體地位一直很難明確。

在各級政府內(nèi)部，國資委一般被當(dāng)做一個行政部門來對待，列席政府常務(wù)會議，運(yùn)行費(fèi)用納入本級政府預(yù)算，人員按也公務(wù)員管理，并享有相應(yīng)的行政級別。但在法律上，作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，它不承擔(dān)任何管理公共事務(wù)的職能，因此沒有行政權(quán)力。由于國資委牽涉到社會公眾利益，自成立以來，全國各地起訴國資委的訴訟案件屢見不鮮，但是法院多因其法律主體地位不明確而不予受理。

2004年9月，股民張衛(wèi)星向北京市第一中級法院對國資委提起行政訴訟，要求撤銷國資委在電廣傳媒“以股抵債”事件中的“嚴(yán)重不當(dāng)和非法的具體行政行為”，但10天之后，法院裁決“不予受理”，理由是，國資委只履行出資人的職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)，并不履行政府的社會公共管理職能。行政法上所說的“行政”，是指公共行政，即國家行政機(jī)關(guān)對公共事務(wù)的組織與管理，其范圍與對象是社會公共事務(wù)，國資委不具備行政主體資格。因此張衛(wèi)星的訴訟請求不屬于法院行政審判權(quán)限范圍。

作為“姐妹案”，2006年1月，黑龍江省哈爾濱市廣豐汽車維修有限公司和廣進(jìn)汽車配件經(jīng)銷中心向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷國資委辦公廳所發(fā)的《關(guān)于哈爾濱市廣來汽車配件公司和哈爾濱市豐田純牌零件特約經(jīng)銷中心產(chǎn)權(quán)界定意見的函》，法院再次給予了類似的答復(fù)。

張衛(wèi)星、廣進(jìn)中心等訴訟人的無奈，只能歸結(jié)于他們沒有理解國資委的性質(zhì)和定位。事實(shí)上，國資委不是行政機(jī)關(guān)，也不是接受授權(quán)從事社會公共事務(wù)管理的事業(yè)單位，它只是企業(yè)的“股東”，在法律上只是個“民事主體”，它所制定的一系列規(guī)章制度以及規(guī)范性文件，從理論上來說沒有任何法律效力，甚至對其出資的國有企業(yè)也只有參

考意義，因?yàn)楣蓶|與企業(yè)也是平等的主體，股東的意志只有通過股東大會決議才能產(chǎn)生內(nèi)部效力。因此，我們經(jīng)?？吹?，國資委與其他部門（如財政部）聯(lián)合下文，借助其他行政機(jī)關(guān)的力量，使它的“部門規(guī)章”產(chǎn)生了法律效力。

既然國資委不是行政機(jī)關(guān)，也不是授權(quán)從事公務(wù)活動的事業(yè)單位，那么，它作為出資人，作為在工商部門依法注冊的企業(yè)的股東，它是否像企業(yè)的其他股東一樣，承擔(dān)民事責(zé)任呢？

“總有法律能管得住國資委吧？”許多人在憤怒中帶有這樣的困惑。

2006年2月，中國長城資產(chǎn)管理公司濟(jì)南辦事處向山東省高級人民法院提起了民事訴訟，要求青島市國資委在出資不到位的范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任。一審山東省高院駁回了原告對國資委的訴訟請求，原告不服，又向最高人民法院提起了上訴。二審過程中，原告又主動提出了撤訴，一審判決生效。

按照《公司法》的規(guī)定，如果股東在設(shè)立公司時出資不實(shí)并給他人造成損失，應(yīng)當(dāng)承當(dāng)賠償責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，還可能構(gòu)成注冊資本罪或抽逃注冊資本罪。本案中，既然國資委依據(jù)《公司法》出資設(shè)立了國有公司，作為公司的股東，就應(yīng)該履行出資到位的義務(wù)。如果實(shí)際出資不實(shí)并給交易方造成經(jīng)濟(jì)損失，理應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

然而，由于國資委的特殊地位，如果判決國資委敗訴，將會產(chǎn)生嚴(yán)重后果。作為國企改革的產(chǎn)物，國資委出資不到位的行為具有一定的普遍性，如果國資委敗訴賠錢，一方面會導(dǎo)致類似的案件增加，另一方面，表明政府的改革措施不具有合法性。此外，國資委與一般的企業(yè)股東不同，當(dāng)前其經(jīng)費(fèi)主要來源于公共財政，即使判決國資委賠償經(jīng)濟(jì)損失，它也幾乎沒有獨(dú)立的財產(chǎn)用來承擔(dān)民事責(zé)任。

在華外資企業(yè)也要讓國資委三分。

2009年8月，6家大型外資銀行和投資銀行收到來自國資委的一封法律函，該函聲稱國資委下屬部分中央企業(yè)，對此前與外資投行簽訂的大宗商品掛鉤產(chǎn)品，將保留不付款的權(quán)利。這意味著因衍生品交易虧損嚴(yán)重的央企可能單方面中止交易合同，即這些央企打算“賴賬”。從法律上看，此類衍生品交易合同的仲裁與審判地點(diǎn)一般為香港或新加坡，如果雙方發(fā)生糾紛，外資銀行未必會輸官司。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，一些外資銀行畏懼國資委與央企的強(qiáng)勢地位，考慮到今后還要跟這些“大客戶”合作，因此，在這方面會主動選擇讓步。事后，這幾家外資機(jī)構(gòu)對此事件保持“集體沉默”，表明他們對“紅頂巨商”國資委也無可奈何。如此看來，國資委先天就具有司法豁免權(quán)，在法律上也成為“特設(shè)”機(jī)構(gòu)。

“現(xiàn)在的國資委，不是企業(yè)法人，不是事?法人，也不是行政單位，既不承擔(dān)民事責(zé)任，也不受《行政訴訟法》約束。改革竟然誕生了一個游離于法治之外的機(jī)構(gòu)，令人吃驚?！蹦澄徽賳T在接受媒體采訪時如此感嘆，“如果不承擔(dān)任何責(zé)任，國資委將什么事都能干，而且別人告都沒法告?！?/p>