4. 大監(jiān)督

為了實(shí)現(xiàn)效率和效果的目標(biāo)，內(nèi)部控制基本框架提出了高授權(quán)的理念。倡導(dǎo)高授權(quán)理念的同時，我們并不過分強(qiáng)調(diào)對所授權(quán)力的制衡，而是強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的監(jiān)督。對權(quán)力的過度制衡能夠保障決策程序上的正確，但是在很大程度上也會影響效率。一般意義上講，高授權(quán)可能帶來的風(fēng)險應(yīng)該從兩個方向去控制：一是通過事前或同步的權(quán)力制衡體系以及管理工具體系去制約，使得權(quán)力行使的同時有相應(yīng)的控制；二是通過對行使權(quán)力的事后稽核和考核以威懾非正常行使權(quán)力的可能性。監(jiān)督與授權(quán)是矛盾的兩個方面，過度監(jiān)督或監(jiān)督缺位都會使授權(quán)的效果弱化；而沒有監(jiān)督的授權(quán)將會導(dǎo)致權(quán)力的異化，使企業(yè)的決策者在應(yīng)用權(quán)力決策的過程中產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致企業(yè)的失敗。所以完善的監(jiān)督體系是高授權(quán)的必要前提。

我們倡導(dǎo)的大監(jiān)督有別于一般的強(qiáng)調(diào)權(quán)力鏈條上的審批式監(jiān)督和流程環(huán)節(jié)的記錄式監(jiān)督等現(xiàn)場監(jiān)督，而是離場的、審計式的、大范圍的監(jiān)督，這樣既不影響效率，又維持了對濫用權(quán)力的威懾。其基本的運(yùn)作機(jī)理是首先根據(jù)公司政策和運(yùn)營實(shí)際設(shè)立一系列的指標(biāo)，通過預(yù)警系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)運(yùn)營指標(biāo)的偏差，指示內(nèi)部審計的方向和頻率，通過內(nèi)審發(fā)現(xiàn)偏差的原因和修正的方向，通過外審的獨(dú)立視角確認(rèn)經(jīng)營的結(jié)果，并通過考核設(shè)置，激勵經(jīng)營者和操作者向公司預(yù)期的方向努力，以取得預(yù)期的經(jīng)營結(jié)果。大監(jiān)督是整個內(nèi)部控制機(jī)制監(jiān)督系統(tǒng)的一部分，運(yùn)作重點(diǎn)上偏于對權(quán)力行使的監(jiān)督，而不是對所授權(quán)力的制約。

（五）五大保障措施

如前文所述，我國國企內(nèi)部控制的主要缺失包括治理結(jié)構(gòu)、文化、管理基礎(chǔ)、風(fēng)險應(yīng)對能力、管理制度與流程、信息溝通和監(jiān)督等方面，在確定五大保障措施時，我們充分考慮了國有企業(yè)的現(xiàn)狀并參考了財政部內(nèi)部控制基本規(guī)范、上交所內(nèi)部控制指引，以及COSO內(nèi)部控制框架和COSO企業(yè)風(fēng)險管理框架，綜合了1992年COSO內(nèi)部控制框架以及2004年COSO風(fēng)險管理框架的研究結(jié)果。

1. 改善支撐環(huán)境

通常的控制環(huán)境涉及員工職業(yè)道德、管理理念和經(jīng)營風(fēng)格、治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)分配、員工勝任能力與人力資源等諸多方面。在國有企業(yè)內(nèi)部控制構(gòu)建初期，上述環(huán)境不可避免地存在缺失，我們強(qiáng)調(diào)控制環(huán)境的完善不可一蹴而就，需要一個漸近的過程與周期。在治理結(jié)構(gòu)改善的過程中，需要兩個責(zé)任主體的共同努力，并分段、分層次地進(jìn)行。 首先，在國資委的推動和指導(dǎo)下，改善治理結(jié)構(gòu)；同時管理層要從管理基礎(chǔ)和管理手段切入，完善基礎(chǔ)管理的支撐體系，例如相對明確的組織設(shè)置與職責(zé)分工以支撐流程運(yùn)行，清晰的責(zé)權(quán)分配以支撐授權(quán)審批，基礎(chǔ)的核算規(guī)范以支撐報告可靠，有效的預(yù)算管理體系和業(yè)務(wù)計劃體系以支撐經(jīng)營權(quán)力的下放。 在上述工作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)風(fēng)險管理文化的建設(shè)。

但是，切忌將控制環(huán)境完善的外延無限擴(kuò)展，以避免因內(nèi)部控制推行的內(nèi)部控制過于寬泛而影響推行進(jìn)程?？尚械穆窂綉?yīng)該是分階段地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃，以便較好地解決理論上的控制環(huán)境與實(shí)務(wù)運(yùn)行間的問題。將控制環(huán)境依其對內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行的影響度進(jìn)行分類，隨著控制環(huán)境日趨完善，企業(yè)的內(nèi)部控制機(jī)制也將日臻成熟與完善。