1939年11月中，國民黨中央經(jīng)過反復(fù)磋商后，決定首先與共產(chǎn)黨代表談判解決八路軍人事經(jīng)理及其經(jīng)濟(jì)制度等問題。而后，何應(yīng)欽及賀耀祖接連與葉劍英進(jìn)行商談，要求中共軍隊(duì)不得在華北擅發(fā)紙幣，并提出中央應(yīng)有權(quán)派人到八路軍中去，有權(quán)統(tǒng)一經(jīng)理制度和監(jiān)督經(jīng)費(fèi)的使用情況。葉劍英當(dāng)即答復(fù)說，鈔票并非八路軍所發(fā)，此為河北地方政府的問題，應(yīng)由中央轉(zhuǎn)告各地方政府共謀解決。至于人事任免，事?上早已統(tǒng)一，八路軍團(tuán)以上干部都已呈請(qǐng)過中央委任。對(duì)于經(jīng)費(fèi)問題，葉劍英表示八路軍全都用在軍隊(duì)本身，并未移作他用。但何應(yīng)欽等仍舊堅(jiān)持己見，很快于11月14日經(jīng)賀耀祖向葉劍英提出三項(xiàng)正式條件：

一、國家行政之統(tǒng)一必須保持，尤其法幣之發(fā)行，與國家經(jīng)濟(jì)財(cái)政關(guān)系重大，更因有與他國助我有關(guān)，故其發(fā)行權(quán)必須統(tǒng)一于中央，所有十八集團(tuán)軍在冀南發(fā)行之鈔票，必須立即收回銷毀；

二、為統(tǒng)一對(duì)內(nèi)對(duì)外之宣傳，以正國際視聽，第十八集團(tuán)軍各軍師政治部，應(yīng)照中央規(guī)定與其他軍師政治部一律?理，政治部人員應(yīng)由軍委會(huì)政治部委派；

三、國軍之人事經(jīng)理均系統(tǒng)一于中央，十八集團(tuán)軍乃最革命之軍隊(duì)，其人事經(jīng)理亦應(yīng)統(tǒng)一于中央，步兵團(tuán)長以上，特種兵營長以上，應(yīng)呈請(qǐng)軍事委員會(huì)委員長任命；另中央經(jīng)費(fèi)應(yīng)直接發(fā)到師部，師軍需處長應(yīng)由軍需署委派。以上各項(xiàng)若能切實(shí)辦到，則中央可準(zhǔn)予增編三個(gè)師，或按乙種軍編制增編為三個(gè)軍。

對(duì)此，葉劍英則解釋說，鈔票問題純?yōu)榧侥闲姓鹬拢耸轮挥邪寺奋姶韰⒓雍颖笔「蠓侥苓^問；八路軍的人事經(jīng)理問題早已按中央要求辦理，惟政治?及軍需署派人辦不到；至擴(kuò)編為三個(gè)師或三個(gè)乙種軍亦不可能，八路軍已達(dá)二十二萬人，因此請(qǐng)準(zhǔn)予擴(kuò)編為三個(gè)甲種軍九個(gè)甲種師。

正當(dāng)雙方開始就軍事問題進(jìn)行談判之際，國共兩黨間在華北及西北的軍事摩擦突然急劇白熱化起來。先是蔣鼎文聲言中共陜北河防薄弱，調(diào)派騎二師徑入陜甘寧邊區(qū)，力圖借此以“鎮(zhèn)壓十八集團(tuán)軍在陜北種種暴行”。之后閻錫山在晉西發(fā)動(dòng)事變，對(duì)于暗中受到八路軍支持的山西新軍進(jìn)行大規(guī)模的軍事壓迫。同時(shí)，陜北寧縣、合水等地又接連爆發(fā)有國民黨正規(guī)軍和八路軍參加的較大規(guī)模的軍事沖突，蔣鼎文?派二十八師等化裝成保安隊(duì)乘機(jī)奪取七里鎮(zhèn)等陜北戰(zhàn)略要地。以致中共中央決定調(diào)派王震的三五九旅回援陜北，反而又造成國民黨人的嚴(yán)重不安，雙方為此反復(fù)交涉，以致軍事談判幾乎陷于中斷。然而，雙方關(guān)于劃界的設(shè)想和交涉，卻由此開始提上議事日程了。