隋朝建立后，在前代漢族政權(quán)和鮮卑族政權(quán)治安制度的基礎(chǔ)上，制定了一套新的治安制度。由于隋朝立國不足40年（581-618），再加上兩代皇帝剛戾殘暴，為所欲為，制度中有的來不及完善，有的未能認(rèn)真執(zhí)行。關(guān)于統(tǒng)治階級的治安思想，兩代皇帝留下來的詔敕和言論不多，只能再結(jié)合他們和統(tǒng)治階級中其他人物的事跡，來加以揣摩，主要有以下三點(diǎn)：

　　一、 皇權(quán)至高無上

　　隋代的治安制度，是為著維護(hù)隋王朝的長治久安這一終極目的而制定的。在家天下的社會里，楊姓的皇帝是隋朝的總代表，因此，一切治安措施都以服從皇帝的統(tǒng)治、維護(hù)皇權(quán)至高無上的權(quán)威為依歸。凡是違背這一原則的行為，都被看成是有悖于治安的現(xiàn)象，要予以防范和處置。隋代皇權(quán)面臨的威脅來自兩個方面。一方面是以農(nóng)民為主體的勞苦大眾。隋朝統(tǒng)治者對他們加以社會編組，予以控制，用律令和規(guī)定來約束他們的行為，還動用軍隊鎮(zhèn)壓他們的武裝反抗活動。另一方面是統(tǒng)治階級內(nèi)部，隋朝統(tǒng)治者同樣動用軍隊鎮(zhèn)壓官吏組織的武裝反抗活動。

　　基于皇權(quán)至高無上的思想，隋代制定的律令完全排除了對皇帝行為的約束，而只是針對著所有的臣民。隋朝規(guī)定的十惡不赦罪，前三項是謀反、謀大逆、謀叛，說明統(tǒng)治者首先考慮的是臣民對于皇朝的政治態(tài)度，并把制裁和避免這種現(xiàn)象放到維護(hù)社會治安的最為重要的地位來對待。此外，隋律把"名例"作為總論冠于卷首，接著對各類罪行進(jìn)行分論，也還是首列"衛(wèi)禁"，即把保護(hù)皇帝的安全作為壓倒一切的問題加以考慮。其它諸如"擅興"、"賊盜"、"斗訟"、"捕亡"等等，從保存了隋律大部分內(nèi)容的唐律來看，也都不過是皇權(quán)本位主義的推衍，即把維護(hù)以皇帝為首的封建統(tǒng)治作為維護(hù)社會治安的正常秩序來對待。

　　皇帝既然凌駕于法律之上，就有可能踐踏法律，感情用事。隋朝初建時，太子左庶子盧賁、華州刺史張賓有罪，公卿奏二人當(dāng)死。隋文帝認(rèn)為他們曾擁戴自己改朝換代當(dāng)上皇帝，不忍心誅殺，就下令除名為民。后來，隋文帝愈以喜怒無常，小題大作，法律制度，成為具文。他經(jīng)常在殿廷杖殺臣民，有時一日之中竟多至數(shù)人。他還下令偷一文銅錢或三人共偷一個瓜，都要處死。甚至蕃客館的庭院中有馬糞，仆人在官氈上樗蒲（賭博），隋文帝都看作是觸犯了刑典，怒不可遏地指責(zé)道："主客令不灑掃庭內(nèi)，掌固以私戲污敗官氈，罪狀何以加此。"（《隋書》卷25《刑法志》）竟然杖殺主客令、掌固和樗蒲者，并將鴻臚少卿陳延打得幾乎斷氣。一次，隋文帝要突破秋后行殺的老規(guī)矩，在六月杖殺人，大理少卿趙綽據(jù)理力爭，說："季夏之月，天地成長庶類，不可以此時誅殺。"隋文帝說："六月雖曰生長，此時必有雷霆。天道既于炎陽之時震其威怒，我則天而行，有何不可。"（《隋書》卷25《刑法志》）于是將杖死付諸執(zhí)行。

　　隋煬帝更是置法律于不顧，把隋律已經(jīng)革除了的前代酷刑又加以恢復(fù)。禮部尚書楊玄感武裝反叛朝廷，失敗身亡，尸體被官軍獲得后，在東都洛陽處以磔刑（肢解），棄市示眾三日，又臠而焚灰。其弟楊積善同樣車裂焚尸揚(yáng)灰。隋煬帝說："玄感一呼而從者十萬，益知天下人不欲多，多即相聚為盜耳。不盡加誅，無以懲后。"（《資治通鑒》卷182）官吏秉承這一思想，嚴(yán)刑峻法，牽連而殺三萬多人，流徙六千多人，把那些僅僅從楊玄感處領(lǐng)過一份救濟(jì)糧的百姓都活埋在洛陽城南。右驍衛(wèi)大將軍李渾被誣告謀反，隋煬帝殺李渾及其宗族32人，三從以上親戚都流放到邊遠(yuǎn)地區(qū)。

　　最能說明皇權(quán)至高無上是隋代統(tǒng)治階級治安思想的，是隋文帝的幾句話。他要處死兩個犯禁令以惡錢兌換好錢的人，趙綽認(rèn)為"坐當(dāng)杖，殺之非法"。他說："不關(guān)卿事。"趙綽說自己身為大理少卿，負(fù)責(zé)執(zhí)法，本是份內(nèi)的事。他說："撼大木不動者，當(dāng)退"；"天子之威，欲相挫耶？"（《隋書》卷62《趙綽傳》）這一思想既表明皇權(quán)與治安的一致，又表明二者之間存在的矛盾。這就使得隋代的治安措施在不斷加強(qiáng)的同時，又不得不違背最初的目的，收到異化的后果，體現(xiàn)出二律背反的社會效益。

　　二、 教化和刑律相參為用

　　史載隋文帝"素不悅學(xué)"，"以文法自矜，明察臨下"。（《隋書》卷25《刑法志》）但在當(dāng)時的社會條件下，他不得不繼承前代的傳統(tǒng)，用儒家的政治倫理學(xué)說對全社會進(jìn)行教育感化，以協(xié)調(diào)社會各層面的關(guān)系，維系社會治安，在不能收到預(yù)期效果時，才動用刑律，進(jìn)行補(bǔ)救。仁壽元年（601），他在一道詔令中指出："儒學(xué)之道，訓(xùn)教生人（民），識父子君臣之義，知尊卑長幼之序。"（《隋書》卷2《高祖紀(jì)下》）關(guān)于這一點(diǎn)，早在春秋時期，孔子門人有子已經(jīng)一語破的："其為人也孝弟（悌），而好犯上者鮮矣；不好犯上，而好作亂者，未之有也。"（《論語·學(xué)而篇》）這正是隋代統(tǒng)治階級將教化和刑律相參為用以達(dá)到治安目的的思想基礎(chǔ)。因此，隋文帝不斷強(qiáng)調(diào)推行教化。開皇三年（583），他下詔說："朕君臨區(qū)宇，深思治術(shù)，欲使生人（民）從化，以德代刑。"（《隋書》卷1《高祖紀(jì)上》）開皇九年（589），隋平陳，統(tǒng)一中國，他下詔指出："代（世）路既夷，群方無事，武力之子，俱可學(xué)文，……有功之臣，降情文藝，家門子侄，各守一經(jīng)。"以改變陳統(tǒng)治江南時期那種"君無君德，臣失臣道，父有不慈，子有不孝，兄弟之情或薄，夫婦之義或違，長幼失序，尊卑錯亂"（《隋書》卷2《高祖紀(jì)下》）的狀況。

　　隋文帝這一思想，在對待上層官僚和下層百姓方面，都得到體現(xiàn)。鄭譯有擁立隋文帝之功，但為人陰險，被隋文帝疏遠(yuǎn)，以勛官上柱國歸私第。他暗中請道士為自己祈禱保佑，又與母分居，被人告發(fā)。隋文帝將他除名為民，下詔說："若留之于世，在人為不道之臣；戮之于朝，入地為不孝之鬼。有累幽顯，無以置之。宜賜以《孝經(jīng)》，令其熟讀。"（《隋書》卷38《鄭譯傳》）并責(zé)令他與母共居。齊州（治今山東省濟(jì)南市）行參軍王伽，押送七十多名處以流刑的囚犯赴京師長安。按照隋朝的規(guī)定，流人一律帶枷鎖押送。途中，王伽考慮到他們"雖犯憲法，枷鎖亦大辛苦"，就解除枷鎖，不再押送，由他們按約定時間自行到京師集合，結(jié)果如期而至，無一人失約離叛。隋文帝十分驚異，于是將他們并其妻室兒子召入殿庭，設(shè)宴款待后予以赦免，還下詔說："凡在有生，含靈稟性，咸知好惡，并識是非。若臨以至誠，明加勸導(dǎo)，則俗必從化，人皆遷善。……刑厝不用，其何遠(yuǎn)哉！"（《隋書》卷73《王伽傳》）

　　地方官吏中也有這種思想存在。相州（治今河南省安陽市）刺史梁彥光到任后，一方面"發(fā)摘奸隱"，"狡猾之徒莫不潛竄"；另一方面，在治內(nèi)每鄉(xiāng)設(shè)立一所學(xué)校，聘用儒生任教，"非圣哲之書不得教授"。因此，"人皆克勵，風(fēng)俗大改"。（《隋書》卷73《梁彥光傳》）

　　三、 平恕思想

　　嚴(yán)刑峻法必然導(dǎo)致上下離心，激化社會矛盾，危害社會治安，于是統(tǒng)治階級內(nèi)部產(chǎn)生了平恕思想。

　　北周末年，周宣帝苛酷，誅殺杖責(zé)無度，臣民無所適從。隋文帝建隋之初，殷鑒不遠(yuǎn)，還注意緩和矛盾，新制定的刑律廢除了前代的梟首、車裂和鞭刑等酷刑，犯流徒罪者也從輕處理，體現(xiàn)了平恕思想。隋文帝下詔解釋道：梟首和車裂，"不益懲肅之理，徒表安忍之懷"；鞭刑"殘剝膚體，徹骨侵肌，酷均臠切"。這些酷刑，"雖云遠(yuǎn)古之式，事乖仁者之刑"，因而"并令去也"。"其馀以輕代重，化死為生，條目甚多，備于簡策。"接著，又"除孥戮相坐之法"。（《隋書》卷25《刑法志》）

　　然而隋文帝很快就無視刑律，而踵繼周宣帝的后塵，這便使得統(tǒng)治階級中較為普遍地產(chǎn)生平恕思想，去同他的嚴(yán)酷行徑做抵制或斗爭。隋文帝逞一時之怒，欲殺一人，宰臣蘇威進(jìn)諫，不聽，將自出斬之。蘇威幾次攔阻，終于使隋文帝息怒，免于濫殺。一批大臣都有類似艱難而果決的抵制和斗爭，不少收到成效。

　　地方官吏中也存在著平恕思想。牟州（觀陽，今山東省萊陽市東）刺史辛公義斷獄及時公平，曾將社會治安不佳的責(zé)任攬到自己身上，說："刺史無德可以導(dǎo)人，尚令百姓系于囹圄，豈有禁人在獄而心自安乎？"這種言論和行動收到了較好的社會效果，囚徒"咸自款服"，準(zhǔn)備打官司的百姓"多兩讓而止"。（《隋書》卷73《辛公義傳》）總之，平恕思想的實(shí)施，對于防止動亂，維持治安，起到了一定的積極作用。