民國(guó)7年秋天，段祺瑞所領(lǐng)導(dǎo)的督辦參戰(zhàn)（第一次世界大戰(zhàn)）事務(wù)處之下，成立了一個(gè)西北邊防籌備處，由徐樹錚任處長(zhǎng)，作為把“參戰(zhàn)”改為“邊防”的一個(gè)準(zhǔn)備。邊防籌備處成立后，剛巧遇上俄國(guó)革命，共產(chǎn)黨奪取政權(quán)，使外蒙古有心脫離俄國(guó)控制而傾向中國(guó)。
外蒙古的獨(dú)立，是帝俄策動(dòng)外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年陰歷十二月二十八日在庫(kù)倫登基，號(hào)稱“大蒙古國(guó)”，年號(hào)“共戴”。民國(guó)成立，一切正在草創(chuàng)，遂予帝俄以可乘之機(jī)。民國(guó)2年11月22日，中俄聯(lián)合聲明，中國(guó)正式承認(rèn)外蒙古的自治權(quán)，并允許不派軍隊(duì)進(jìn)駐外蒙古及安置文武官員，且不辦殖民。民國(guó)4年6月7日中、俄、蒙三方又共同簽定了一個(gè)“恰克圖協(xié)定”，重申中俄聲明文件中的一切條款。到了民國(guó)6年，由于俄國(guó)內(nèi)亂，失掉了對(duì)外蒙古的控制，逐漸引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布里雅特人謝米諾夫和蒙匪富升阿來策劃組成一個(gè)包括布里雅特，內(nèi)、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國(guó)，在日本控制之下。主持這項(xiàng)工作的，是日本駐庫(kù)倫武官松井中佐。松井和布里雅特人的會(huì)議及宴會(huì)照片后來被中國(guó)參謀本部得到。這時(shí)，外蒙古的許多王公鑒于獨(dú)立的失算，又怕日本乘機(jī)侵占，所以醞釀重新歸屬中國(guó)。
外蒙的內(nèi)向，給徐樹錚一個(gè)發(fā)揮野心的好機(jī)會(huì)。徐樹錚是一個(gè)極有政治野心的人。北京局勢(shì)的混亂，使他不能施展抱負(fù)，而他一舉一動(dòng)又容易引起政治風(fēng)波，加上段祺瑞的督辦參戰(zhàn)處已不見容于國(guó)人。剛好他擔(dān)任西北邊防籌備處處長(zhǎng)，正遇上外蒙古內(nèi)向問題，因此他便于8年4月17日提出了“西北籌邊辦法大綱”，6月10日經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議議決照辦，6月13日政府特任他為西北籌邊使，6月24日又命他兼任西北邊防軍總司令。
當(dāng)時(shí)總統(tǒng)徐世昌非常贊成派徐樹錚籌邊，以調(diào)虎離山。因?yàn)樗粼诒本└泔L(fēng)搞雨極為不妥，倒不如請(qǐng)他向邊疆發(fā)展，少一個(gè)麻煩。
西北籌邊使的官制于7月18日公布，其職權(quán)如下：
（一）政府因規(guī)劃西北邊務(wù)，并振興各項(xiàng)地方事業(yè)，特設(shè)西北籌邊使。
?。ǘ┪鞅被I邊使由大總統(tǒng)特任，籌劃西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業(yè)、教育、兵衛(wèi)事宜，所有派駐該地各軍隊(duì)，統(tǒng)歸節(jié)制指揮。關(guān)于前項(xiàng)事宜，都護(hù)使應(yīng)商承籌邊使籌助一切，其他長(zhǎng)官佐理員，應(yīng)并受節(jié)制。
?。ㄈ┪鞅被I邊使辦理前條事宜，其有境地毗連，關(guān)涉奉天、黑龍江、甘肅、新疆各省，及其在熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)各特別行政區(qū)域內(nèi)者，應(yīng)與各該省軍政最高長(zhǎng)官及各都統(tǒng)妥商辦理。
（四）西北籌邊使施行第二條各項(xiàng)事宜，應(yīng)與各盟旗盟長(zhǎng)扎薩克妥商辦理。
?。ㄎ澹┪鞅被I邊使設(shè)置公署，其地址由西北籌邊使選定呈報(bào)。
?。┪鞅被I邊使公署之編制，由西北籌邊使擬定呈報(bào)。
當(dāng)西北籌邊使新命甫下時(shí)，北京派駐庫(kù)倫的都護(hù)使陳毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的問題。陳毅字士可，湖北人，是晚清中興名將陳湜的孫子。張勛復(fù)辟時(shí)被任為“郵傳部侍郎”，復(fù)辟失敗，逃出北京，在黃村車站被捕，當(dāng)?shù)伛v軍剪去他的辮子，叫他具結(jié)，永不參加復(fù)辟才放他走。民國(guó)6年8月他被任命為都護(hù)使。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治后，活佛哲布尊丹巴為政教領(lǐng)袖，于是喇嘛專權(quán)，王公受排斥，只因喇嘛有俄人為靠山，可以為所欲為，迨俄國(guó)內(nèi)亂，無(wú)力兼顧，王公乃發(fā)動(dòng)撤銷自治，其目的不是在歸附中央，而是在恢復(fù)前清的舊制，借以重掌政權(quán)。代表蒙古公王集團(tuán)來和陳毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外務(wù)總長(zhǎng)車林多爾濟(jì)。
陳毅和車林從8年1月中旬商談撤銷自治問題，一直沒有具體的發(fā)展。到了8月4日，庫(kù)倫大會(huì)開會(huì)，王公喇嘛之爭(zhēng)益烈，王公們?yōu)榱酥卣普?quán)，決心犧牲自治，故授權(quán)車林與陳毅具體磋商，雙方?jīng)Q定了兩項(xiàng)原則：（一）恢復(fù)前清舊制，五部直屬駐庫(kù)大員（以代替活佛）。（二）設(shè)置地方自治議會(huì)，由王公組織之（以排斥喇嘛）。以上的協(xié)商和條款，均系秘密進(jìn)行，俄人及喇嘛毫不知情。
陳毅把交涉情形電告北京政府，國(guó)務(wù)院于8月21日提出閣議討論，當(dāng)時(shí)對(duì)于條件內(nèi)容并無(wú)任何意見，不過認(rèn)為在程序上必需由外蒙王公先用全體名義呈請(qǐng)政府恢復(fù)原制，然后政府根據(jù)外蒙的請(qǐng)求再與磋商條件。國(guó)務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見訓(xùn)令給陳毅，陳卻沒有辦到，只是繼續(xù)和王公們磋商條件，同時(shí)敷衍政府說外蒙古希望先以非正式商妥協(xié)商各項(xiàng)條件，才能安心撤消自治。
陳和車林商妥的條件，于10月1日派秘書黃成垿把條件草案送到北京，這就是外蒙善后條件六十三條，其中重要的事項(xiàng)如下：
一、中央政府無(wú)論何時(shí)何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙畢，盟長(zhǎng)、將軍、扎薩克，高卓特巴等原有之管轄治理權(quán)，永遠(yuǎn)照舊。中央政府并不得施行殖民事項(xiàng)，將蒙旗土地改歸他人所有。
二、設(shè)駐札庫(kù)倫辦事大員一員，烏、科、唐、恰，可設(shè)參贊人員，幫辦參贊一員。正副人員，必須一蒙一漢，并且輪流更換（如第一任漢正蒙副，則第二任蒙正漢副），而漢員必須以文職為限。即在北京之蒙藏院，其正副總裁之一，亦必須以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙駐軍，其計(jì)劃布置及額數(shù)，由駐庫(kù)大員及幫辦大員會(huì)同商定。遇有緊急事項(xiàng)，增派軍隊(duì)，事定仍須撤回。
四、內(nèi)地人民建筑房屋，經(jīng)營(yíng)商工等業(yè)，以及開墾，種菜，伐木，割草，必須先取得該管扎薩克之許可。
五、開發(fā)礦產(chǎn)，興辦鐵道，電報(bào)，郵政，必須由駐庫(kù)大員及幫辦大員會(huì)商辦理。如必須借用外款，并必須先得外蒙地方議會(huì)通過，始得辦理。
陳毅和外蒙古王公們的交涉有個(gè)最大的阻礙，就是陳毅所選的對(duì)象根本沒有力量，外蒙古自治政府的一切，完全操縱在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政府的領(lǐng)袖，活佛只信賴?yán)铩，F(xiàn)在陳毅和王公商量外蒙古撤消自治就是對(duì)抗喇嘛，王公們想借北京政府的力量來推翻喇嘛，喇嘛既然有勢(shì)力，當(dāng)然不會(huì)輕易就范，所以成功的希望不會(huì)太大。
陳毅想透過王公去說服喇嘛，又透過喇嘛去說服活佛，可以說只是一廂情愿；而王公們又不斷供給陳毅錯(cuò)誤情報(bào)。8月19日陳毅給北京外交部電報(bào)說：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必?zé)o詞。且活佛亦久向中央，殊無(wú)可慮。”9月26日陳毅又有電報(bào)說：“喇嘛方面，經(jīng)王公竭力疏通，亦全體通過，冊(cè)封一事……復(fù)經(jīng)回稟活佛，亦奉允許?！笨墒沁@封電報(bào)發(fā)出后的第五天，10月1日，哲布尊丹巴活佛卻寫了一封致徐世昌總統(tǒng)的信，叫墨爾根堪布等五個(gè)喇嘛于10月9日帶到北京，信內(nèi)略云：“今突由中國(guó)駐庫(kù)辦事大員陳毅，提出取消自治……并提出所擬60余條前來……于是本外蒙大眾，咸以單獨(dú)破壞協(xié)約……徘徊猶豫，本哲布尊丹巴呼圖克圖汗，亦多憂慮，實(shí)深不安?！边@封信很明顯地看出活佛是不同意六十三條的。
哲布尊丹巴接著又于10月24日給徐世昌第二封信：
“大總統(tǒng)鈞鑒：頃據(jù)庫(kù)倫陳都護(hù)使聲稱，給予請(qǐng)求取消我外蒙自治公文，并編造蒙古以后遵行條件六十余條，與各賽持私室傳觀會(huì)議等情。本處當(dāng)以如果大總統(tǒng)知悉此事，宜暫候如何平定謝米諾夫所招之亂黨，并招集本蒙古各王公扎薩克會(huì)議，解決內(nèi)患等情，函至大總統(tǒng)去后，今蒙古各扎薩克大致尚未到齊，間有來者，不但不愿取消自治，希望仍舊存在，即庫(kù)倫所有眾蒙古喇嘛民人所屬人等一聞知此舉，亦議論沸騰。據(jù)此以觀，非惟本外蒙各官民等，咸稱仍舊保存舊制，難于迫其遵從。即取消自治之舉，亦非出自我蒙賽特等之本意，只系陳都護(hù)使授意，借邊患未平宜取消自治等詞，迫令出此。
本呼圖克圖汗至再思維，我外蒙不惑謝黨諂言，一意恪守三方協(xié)約，保持自治。今復(fù)違反協(xié)約，請(qǐng)求取消自治，實(shí)多不合之處。而庫(kù)倫陳都護(hù)使對(duì)于此案，異心不息，反根據(jù)與各賽特私議事件，不體眾議，再三勒迫，近日益甚，由應(yīng)在買賣城駐扎之防兵內(nèi)，撥出支隊(duì)，分駐逼邇庫(kù)倫學(xué)經(jīng)及喇嘛等地點(diǎn)，擅占外國(guó)商人房院。似此種種滋事情形，委實(shí)有拂眾議，鄙心殊抱不安。深信前此我大總統(tǒng)密諭親王朝克圖爾巴達(dá)爾胡之仁諭，為此列舉情形，密請(qǐng)鑒核。特派薩密迪巴克什諾門罕北勒崗禪呼圖克圖達(dá)木唐巴札爾，前去與我大總統(tǒng)獻(xiàn)帛請(qǐng)安。懇將在我邊地內(nèi)人地不宜之陳都護(hù)使立予調(diào)任，自治官府仍舊存留有效。若是，則黃教益形尊重，逐漸擴(kuò)張，永昭仁慈。中華大國(guó)與外蒙古之睦誼，益覺敦重?zé)o極矣。謹(jǐn)呈。
哲布尊丹巴特派地位僅次于他的嘉亨尊活佛，親持這封信，送往北京，嘉亨尊于26日啟程，11月1日到京。
哲布尊丹巴既然表明了反對(duì)撤治的態(tài)度，于是陳毅和王公們只好片面進(jìn)行了。王公們決定單獨(dú)具名遞送一件呈文，由陳毅于10月29日、30日電達(dá)北京。這時(shí)的王公們已勢(shì)成騎虎，在外蒙的自治政府看來，王公們這項(xiàng)向北京政府請(qǐng)求撤銷自治，無(wú)異是外蒙自治政府內(nèi)部發(fā)生了政變。
北京方面，這時(shí)的國(guó)務(wù)總理已是靳云鵬，他在收到陳毅專人帶來的六十三條后，立即召集各部開會(huì)商討，并于10月20日電告陳毅說：“徐籌邊使日內(nèi)赴庫(kù)，撫視所有軍隊(duì)，對(duì)蒙方面并無(wú)直接任務(wù)，蒙事仍由都護(hù)使完全負(fù)責(zé)，以明權(quán)限。”
在段系中，靳云鵬和徐樹錚是不合的，因此靳內(nèi)閣當(dāng)然不愿意見到徐樹錚在蒙事上立功。陳毅以為外蒙撤治交涉，始終是自己一手經(jīng)營(yíng)，當(dāng)然不愿徐樹錚干涉，所以陳當(dāng)于收到靳閣20日來電后，立即復(fù)電詢問國(guó)務(wù)院：“前送條件，徐使曾否得閱？”
徐樹錚當(dāng)然知道這個(gè)秘約，所以他于11月1日電告北京，對(duì)于六十三條件表示有“七不可”。同時(shí)要求待他召集一個(gè)會(huì)議研究后再作決定。靳云鵬對(duì)徐電大為反感，提交國(guó)務(wù)院會(huì)議時(shí)，靳認(rèn)為此案已經(jīng)閣議通過，就唯有決定去做，不可出爾反爾，自損威信。并且對(duì)徐要召集籌邊副使等開一個(gè)會(huì)議，認(rèn)為籌邊會(huì)議只可在邊防范圍內(nèi)討論問題，而外蒙撤消自治案，已經(jīng)政府交給陳都護(hù)專辦，就不必他人越俎代庖；至于后果如何，等辦理后再說，縱有不便，再行取消也沒有損失。靳且指示照他的這番意見電告陳毅。
原來，陳毅的秘書黃成垿攜帶六十三條密件到京時(shí)，徐樹錚尚在北京，黃到后六七天，陳毅有電給徐樹錚說：“黃成垿有秘密要?jiǎng)?wù)赴京，到時(shí)祈面晤”?？墒屈S成垿由庫(kù)倫動(dòng)身時(shí)，陳毅又曾囑咐黃避免見徐，不要讓徐知道此事，所以黃在北京盡量避免見徐。有一天黃在國(guó)務(wù)院碰到徐，黃不知陳毅有電給徐，所以見到徐時(shí)支吾其辭，只是說這趟是因私事請(qǐng)假赴奉天，陳都護(hù)囑就近到北京來催隊(duì)伍。
徐樹錚于10月23日由北京啟程赴庫(kù)倫，動(dòng)身前一天，往謁徐世昌，大徐問及小徐有關(guān)外蒙古撤治事，小徐答稱沒有見到原案，大徐即令他向國(guó)務(wù)院秘書廳去調(diào)卷，卷調(diào)來后，原來是陳毅送來的秘件，上面有外交部所加的簽注。徐因系奉總統(tǒng)命令，所以攜帶該件北行，10月29日抵達(dá)庫(kù)倫。陳毅并不知道他送去北京的全案已在徐樹錚手中，所以對(duì)徐尚支吾其詞。而徐則于11月1日電告北京反對(duì)這份條件，認(rèn)為有七不可。
這件案中，陳毅不希望徐樹錚介入，是認(rèn)為已成的功勞不愿徐分享。國(guó)務(wù)總理靳云鵬則因與小徐有夙怨，自不愿見小徐立功，所以搞得非常復(fù)雜。
陳毅可能不懂利用王公和喇嘛之間的矛盾，達(dá)成政治上收回外蒙主權(quán)的目的，他只是很呆板地和車林商討辦法，所以《外蒙善后條例》簡(jiǎn)直就是陳毅幫忙蒙古王公向中國(guó)“爭(zhēng)取”自治，而不是“撤消”蒙古自治。當(dāng)時(shí)外交部對(duì)這個(gè)六十三條的批評(píng)是：“如就條件全文加以研究，則名義上政府雖收回統(tǒng)治之權(quán)，仍屬有限制。外蒙雖有取消自治之呈請(qǐng)，而按之條件，自治之精神與基礎(chǔ)仍屬照舊存在?！劣趯?duì)俄國(guó)各條……則俄國(guó)在外蒙一切利益，并未因之受有損失。”
徐樹錚也向政府就此條例作如下的建議：
“陳使所擬外蒙撤消自治善后條例，中有不妥之處，擬俟恩副使不日到庫(kù)會(huì)同熟商，昨經(jīng)陳明在案。茲先將管見所及，及連日采訪蒙人言論，陳請(qǐng)鑒核。
查原件共六十三條，其紪纇之大而顯著者，約有數(shù)端……蒙在元金之際，雄武甲歐亞，而一蹶不振，極于今日，病在宗教限嚴(yán)，人口不昌，又土地屬人私有，不能以政規(guī)法令，使民服習(xí)，逐漸昌盛其事業(yè)。利棄于地，日即窮困，所謂窖金而食脫粟，政府亦無(wú)如之何也，治蒙之要，既欲導(dǎo)之富庶，被以文化，即不得不漸有興革；縱不宜強(qiáng)拂舊習(xí)，要必預(yù)留相機(jī)因應(yīng)地步。此項(xiàng)條例乃舉其歷來錮疾，更從而護(hù)以重障，是不撤自治，尚可于中國(guó)領(lǐng)土名義之下，因勢(shì)利導(dǎo)，權(quán)宜措施。既撤之后，反無(wú)術(shù)可進(jìn)以文明，是曰堅(jiān)固蔽之障，不可一也。所貴乎撤消自治者，非貴乎其名也，貴乎政府獲設(shè)治之實(shí)耳。今則政權(quán)統(tǒng)于中央，不過首條中籠統(tǒng)語(yǔ)，而余數(shù)十條皆增重蒙古王公把持之力?；驊]深言之蒙人不應(yīng)，故姑從其情以誘之，然后施以強(qiáng)力，以期得志。抑知國(guó)家行大政，胡可詐騙從事？伊古以來，又豈有詐騙而能久者？是曰乖輕重之宜，不可二也。撤消自治之后，關(guān)稅如何改定？財(cái)政如何整理？農(nóng)商礦業(yè)如何振興？一未計(jì)及，但言王公扎薩克喇嘛歲俸念經(jīng)等費(fèi)，率由政府支給。樹錚誠(chéng)愚，不知從何處支給？若曰取之于蒙，則蒙民既須供應(yīng)中央，而喇嘛王公之權(quán)存在，自必照舊供應(yīng)，以蒙民之困苦，寧忍更令增此輸納乎？若曰取之帑儲(chǔ)，則今日帑儲(chǔ)之窮，自顧且不暇，何暇顧蒙？恐今日制定條例，明日即失去政府威信，蒙情乃他向矣。且帑儲(chǔ)即有余力，亦無(wú)輦金而瞞漏巵之理。是曰戾財(cái)政之情，不可三也?！蛘T掖蒙人撤消自治，美名也；展開地方，浚發(fā)民智，美事也；得名而有益于事，美之美者也。若徒鶩虛名，而不審其于事有礙，非謀國(guó)之至者也。樹錚料理軍事而來，本不愿妄有瀆議，惟邊防所寄，亦不應(yīng)懈職責(zé)，專志一意，惟以國(guó)家疆域蒙民利樂為念。謹(jǐn)用略陳所懷，上煩聰聽，如有百分之一稍可采納，擬請(qǐng)飭下陳都護(hù)使及各副使另擬簡(jiǎn)括條文。
其條文大意，在樹錚愚見，以為政財(cái)大權(quán)，由政府斟酌情形選員督理，遇事與王公扎薩克商酌妥洽，然后施行。宗教榮典，政府一意優(yōu)崇，有加無(wú)已。王公喇嘛歲俸以及地方經(jīng)費(fèi)，由政府從優(yōu)核給，所有封冊(cè)榮典，一概照舊。地方安危，一律由政府保護(hù)，外交一律由政府交涉，寥寥數(shù)條足矣。蓋文字愈繁，罣漏愈多，名種意見，愈見叢雜，將來阻梗愈無(wú)限量。不如統(tǒng)括言之，蒙心尚可獲安，而無(wú)阻于啟化之計(jì)也。”
徐樹錚早在接任“西北邊防籌備處”處長(zhǎng)之初，對(duì)蒙古一切外在關(guān)系，即已注意及之，故于日、俄對(duì)蒙的一切陰謀企圖，無(wú)不了如指掌。他認(rèn)定蒙古對(duì)中國(guó)之徘徊觀望，與都護(hù)使陳毅之久無(wú)成就，皆由日、俄之盅惑所致。故當(dāng)他入蒙之前。先購(gòu)置了80輛大型卡車，作為日后運(yùn)兵之用。80輛卡車，在今天看來，固然算不了什么，而在民國(guó)10年以前，卻是個(gè)驚人數(shù)字。
徐樹錚在決定入蒙時(shí)，即命準(zhǔn)備入蒙的西北軍第三旅褚其祥部，先由宣化（在北京與張家口之間）徒步開至多倫（在張家口北480公里處），然后乘上備好的這80輛大型汽車，向庫(kù)倫去的大道進(jìn)發(fā)。自多倫至庫(kù)倫約為兩千華里，途中多為沙磧，以汽車輸送，需時(shí)五至六天始可抵達(dá)。徐為了保持軍容的整肅，特規(guī)定七日期限到達(dá)。他自己的座車并與先頭部隊(duì)按日徐行。至10月29日，徐于抵達(dá)叨林（距庫(kù)倫140里）時(shí)，忽然停車不進(jìn)，拿起電話叫接駐庫(kù)倫的日本武官松井中佐的辦事處。他的日語(yǔ)原極流利，用不著舌人代譯，當(dāng)松井接電話時(shí)，徐先說出自己的姓名和使命，然后開門見山地說：“根據(jù)我派駐庫(kù)倫的辦事人員報(bào)稱，貴國(guó)派駐庫(kù)倫的武裝部隊(duì)多達(dá)兩千余人，請(qǐng)問是否真有此事？”徐在此以前，曾偵得庫(kù)倫有日本兵約100余人，現(xiàn)在故意作此夸大之語(yǔ)，只不過要松井承認(rèn)日本有駐軍在庫(kù)倫耳。果然，松井聽到徐的詐語(yǔ)后，急忙辯道：“你這一情報(bào)是不確實(shí)的，我這里實(shí)在僅駐了120名武裝部隊(duì)呀。”徐聽罷松井這一坦白的承認(rèn)，即時(shí)大笑說：“我并非準(zhǔn)備與你們對(duì)壘作戰(zhàn)，你們的駐軍數(shù)目多少都與我無(wú)關(guān)！我所要問的是：你依據(jù)中日兩國(guó)何項(xiàng)條約，公然在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的庫(kù)倫駐軍？”這時(shí)松井才明白徐的談話用意所在，但一時(shí)卻找不出適當(dāng)?shù)拇饛?fù)，囁嚅了半天，才強(qiáng)辯說：“這是我國(guó)政府因?yàn)閹?kù)倫地方不靖，怕外交人員的生命得不到保障，才派來少數(shù)軍隊(duì)，以策萬(wàn)全，并無(wú)其他用意?！毙煲运删拇鹪~已越出范圍，乃不再客氣，決然答道：“兩國(guó)之間，凡在任何一方面有所措施，而又牽涉到對(duì)方國(guó)家的利益時(shí)，必需根據(jù)事實(shí)，征得對(duì)方國(guó)的同意行之。你們現(xiàn)在駐軍庫(kù)倫，既無(wú)條約依據(jù)，又未得到中國(guó)政府同意，顯然是違法行為。就請(qǐng)你在三小時(shí)之內(nèi)，將你這120人的武器，送繳我駐庫(kù)倫的辦事處去，倘若超過了時(shí)限，則我所率的部隊(duì)進(jìn)入庫(kù)倫時(shí)，如雙方發(fā)生沖突，其一切責(zé)任須由閣下負(fù)之?！彼删畱赜谛斓睦碇睔鈮?，又怕徐果真帶來了大量軍隊(duì)，其后果更難想象，乃借詞拖延說：“閣下的要求未免太苛，而且也非我的權(quán)責(zé)所能答復(fù)，必須假以五天時(shí)限，等向政府請(qǐng)示后再作答復(fù)。”此時(shí)徐已聽出松井語(yǔ)氣中，含有畏葸之意，只是想借此拖延時(shí)間而已，當(dāng)以斬釘截鐵的口吻答道：“此事的根本錯(cuò)誤，系出于日方，閣下是代表日本政府的負(fù)責(zé)人，當(dāng)然有責(zé)任替政府認(rèn)錯(cuò)，并且也有責(zé)任改正這種錯(cuò)誤?，F(xiàn)在就請(qǐng)你拿出‘負(fù)責(zé)’的勇氣，作一肯定的答復(fù)吧！”松井聽徐的口氣，料已沒有回旋的余地，只是嘴對(duì)話筒，干咳無(wú)語(yǔ)。于是，徐乃故意為他留一緩沖余地，說：“我們之間的談話，就此告一段落，我現(xiàn)在就命令我的部隊(duì)，將行程向后展延一個(gè)小時(shí)，希望你在這段時(shí)間里，和我的辦事處長(zhǎng)解決此一問題。我只憑我的辦事處長(zhǎng)一個(gè)電話決定行止了?！闭f罷之后，他猶恐對(duì)方再事羅嗦，乃不等對(duì)方回話，即將話筒一掛，揚(yáng)長(zhǎng)而去。果然不過半小時(shí)，庫(kù)倫辦事處的電話來了，向他報(bào)告說：“日本武官松井，已將駐庫(kù)倫軍隊(duì)120人的武器，全部繳來。”于是徐立即下令，命80輛卡車，載著武裝整齊的雄師，浩浩蕩蕩，開進(jìn)了庫(kù)倫。
徐樹錚與駐庫(kù)倫辦事處長(zhǎng)通過電話之后，即意興豪邁地站在大道旁邊，目送一輛一輛的兵車，向庫(kù)倫方向馳去。他料知日本駐軍解除武裝之后，蒙人因失去奧援，對(duì)于將來取消自治的交涉，一定順利無(wú)阻；但又想到國(guó)內(nèi)的政爭(zhēng)和內(nèi)戰(zhàn)，正在方興未通，就在得意與感慨交織的情形之下，以“早發(fā)叨林”為題，作了七言律詩(shī)一首。詩(shī)曰：
沖寒自覺鐵衣輕，莫負(fù)荒沙萬(wàn)里行，
似月似霜唯馬嘯，疑云疑雨問雞鳴。
中原攪轡信孤憤，大?；貫懽饕孤?，
且促氈車趁遙曙，沉沉閶闔漸清明。
當(dāng)他揮軍進(jìn)入庫(kù)倫時(shí)，為了向蒙人炫耀武力，預(yù)先命令各部隊(duì)長(zhǎng)，每一輛卡車，限載20名官兵，并將每一士兵所攜武器，盡量顯露于外，使自車外觀之，真合了俗語(yǔ)所謂“鎧甲鮮明，槍刀如林”了。待兵車進(jìn)入庫(kù)倫市區(qū)，又特意繞著幾條店鋪連綿、人煙稠密的街巷，徐徐前行，然后才開向庫(kù)倫西郊的紅城（袁世凱當(dāng)國(guó)時(shí)命令修建的駐軍區(qū)域）。但當(dāng)車輛進(jìn)入營(yíng)區(qū)之后，并不準(zhǔn)士兵下車，而由軍官監(jiān)視著，要士兵們都俯伏于車廂之內(nèi)，然后自外以巨幅帆布覆蓋，使車外看不到車內(nèi)有人。安排妥當(dāng)之后，將車重又開離營(yíng)房，于離庫(kù)倫不遠(yuǎn)之處，又重行雜入新來的兵車行列以內(nèi)，一同進(jìn)入庫(kù)倫市區(qū)。就這樣往往返返，把那些未見過世面的蒙古人，看得眼花撩亂，簡(jiǎn)直就不知西北軍開來多少人馬？接著，當(dāng)日上午日本駐軍的繳械事件，同時(shí)傳遍庫(kù)倫全城，使一般蒙古人對(duì)這位少年英俊的徐將軍（徐是時(shí)的實(shí)際年齡40歲，不過看起來好像三十許人）敬若神明一般。
庫(kù)倫西郊的紅城營(yíng)房，原是袁世凱派人督建的，其規(guī)模之大，足夠五個(gè)師居住。徐樹錚此番僅帶來一旅人，其編制名額雖較一般部隊(duì)為多，但8000多名官兵總無(wú)法住滿這樣大的一所營(yíng)房。但徐對(duì)此亦早有安排，他在軍隊(duì)到達(dá)之前，即規(guī)定每一個(gè)連應(yīng)住入容納一團(tuán)人的營(yíng)房，且須在各營(yíng)門外邊布滿衛(wèi)兵，并嚴(yán)禁當(dāng)?shù)厝嗣窠咏鼱I(yíng)區(qū)，以免泄露真相。因此蒙人以為各營(yíng)房?jī)?nèi)皆住滿軍隊(duì)。其數(shù)目至少應(yīng)在5萬(wàn)人以上，卻不知尚不足1萬(wàn)人。由于徐這一布置，對(duì)蒙古人的心理作戰(zhàn)，已收了顯著的勝著。
徐樹錚于民國(guó)8年10月29日抵庫(kù)倫后，即感覺蒙人秉
性多疑，如在談判交涉時(shí)用翻譯，不但將會(huì)失去原意，尤容易導(dǎo)致誤會(huì)，故于抵庫(kù)的第三日，即請(qǐng)來一名翻譯人員，向之習(xí)學(xué)蒙語(yǔ)，并告左右人：“在我學(xué)習(xí)蒙古文之時(shí)，非有特別重要事故，概不會(huì)客?！碑?dāng)他在北京時(shí)，對(duì)蒙古語(yǔ)言亦曾留意及之，故僅費(fèi)去兩周的“惡補(bǔ)”時(shí)間，對(duì)蒙古普通語(yǔ)言即能暢談無(wú)阻。及至11月14、15兩天和蒙古“總理”巴特瑪及各喇嘛會(huì)談，就是他親自用蒙語(yǔ)發(fā)言，而不用翻譯的。由于他洋溢的天才與靈敏的手腕，僅在庫(kù)倫住了22天（8年10月29日到達(dá)庫(kù)倫，11月21日動(dòng)車回京），即成功地使蒙古自動(dòng)撤銷自治。
小徐在庫(kù)倫，于11月6日見到了哲布尊丹巴活佛。11月10日和陳毅談到六十三條件問題，陳還是吞吞吐吐。小徐曾有電給徐世昌，報(bào)告當(dāng)時(shí)情形，電云：
“頃陳使面約樹錚明晚到署商酌蒙事條文，屆時(shí)當(dāng)約集李恩兩副使，并率褚旅長(zhǎng)其祥，楊參議志澄會(huì)同往商，庶免一二人偏見難洽。如慮人多泄密，樹錚可以軍法處之。
查陳使原擬條例定稿之初，樹錚即有所聞，渠遣秘書黃某甫到京，亦即知之，因未來見告，故亦不過問。黃到六七日后，陳使忽電樹錚，謂黃有秘要赴京，到時(shí)祈面晤。詎黃晤時(shí)，躊躇其狀，閃爍其神，吞吐其詞。詢其有何秘要，則云無(wú)他事，因請(qǐng)假赴奉，故都護(hù)囑便道一催隊(duì)伍耳。樹錚更笑而遣之。樹錚啟行前一日，謁大總統(tǒng)叩辭，奉詢及撤治條例事，飭取閱研考。歸向院秘書廳借得外交部簽注原件，即攜之北行。途次，日夕審核，頗悉利弊所在。意到庫(kù)陳使必以見商，故早作準(zhǔn)備。又來時(shí)，本望以籌邊事業(yè)，問諸陳都護(hù)及各副使，公共計(jì)籌，明年開春，即可興辦。一備國(guó)家另設(shè)官額，一使外約之官，潛移默化，漸致為民治之區(qū)。于行時(shí)亦經(jīng)陳明大總統(tǒng)鑒核，奉諭‘甚好，問陳為助，自是善策’。故停車之即夕，即取治蒙條例秘案，傾誠(chéng)相示，而渠始終意殊不屬，略與談及撤治事，其閃爍吞吐，亦與黃同。樹錚不便再言，是以電陳意見，擬俟李恩兩副使到后，公共商酌。嗣知陳使接政府中人秘授意旨，囑其不須以條文相示，意在勾結(jié)一二蒙員，自行分報(bào)辦理。
查樹錚自到庫(kù)之日起，一言一動(dòng)，每日必電陳政府鑒核，事因所見所聞，或所意揣，無(wú)不分析明白，自問無(wú)負(fù)于政府，無(wú)負(fù)于道義。樹錚在外之將，權(quán)宜甚大，豈好為馴謹(jǐn)哉？只以歷年來國(guó)家威信，不出都門，天下蔑視者多，故欲率為矩式，納人以軌物耳。今再敬陳管見，祈賜察照。
東電請(qǐng)核示之原議七不可，及條文大義，既奉鈞院公電，大總統(tǒng)諭許為卓識(shí)遠(yuǎn)謀，明晨公議時(shí)，自當(dāng)抱定此旨，和衷商洽。又條文中有與籌邊使官制職權(quán)攙越者，概予削去，然后責(zé)成陳使妥辦；如不能辦，即請(qǐng)責(zé)成樹錚妥辦，辦妥后仍移交陳使坐承其功。樹錚亦本邊使職權(quán)，力自圖之。樹錚只重國(guó)事，決不以榮枯毀譽(yù)介意。總之，西北籌邊使為外蒙已定之官，官制及其職權(quán)，為國(guó)家已定之法律，命令不得有所變更，速發(fā)亦屬無(wú)效。樹錚承命守職，一日不離職，一日即暫死守更職之義，無(wú)論外交，無(wú)論蒙情，無(wú)論土地，均應(yīng)負(fù)其全責(zé)。明日卸職，即可幅巾騎驢，逍遙湖上；今日未去職，即絲毫不容人侵犯，故作侵犯，即是破壞法律。民國(guó)以法律為保障，破壞法律即是破壞民國(guó)，即天下之公敵，雖有周親，亦必仇之！樹錚忝為國(guó)將，與國(guó)同休戚，保法律即保國(guó)家，皆天職中所有之事，又不僅邊使官制而已也。謹(jǐn)電陳鑒核。制樹錚?；遥ㄊ眨?br/>
徐樹錚抵庫(kù)倫后立即發(fā)現(xiàn)陳毅處理外蒙撤治案抓不到重點(diǎn)。徐的特點(diǎn)最顯明的是才氣高，能把握問題重點(diǎn)，恃才傲物，不易與人相處。這兩個(gè)特點(diǎn)在庫(kù)倫都充分發(fā)揮出來。他認(rèn)為陳毅言過其實(shí)，所以他于11月11日給北京政府的電報(bào)就直率地指出：
“陳使言過其實(shí)，急切功名，而心思不能沉細(xì)；自覺明于萬(wàn)里，其實(shí)蔽于目前。其人真實(shí)何如，樹錚不敢斷言，惟心目中見為如此，故實(shí)不敢盡情信任……”
同時(shí)他不理國(guó)務(wù)院的指示（不許他過問蒙事），而專斷地自行把這事抓過來處理。13日他給北京政府的電報(bào)中便明白說出他的決定：
“……然敢斷言，經(jīng)年累月，亦非渠（陳）所能了。蓋渠判事不切，物欲蔽之，初步已蹈荊棘，糾纏不清，此時(shí)若樹錚撒手不管，則立即中止耳。如此中止，聽取國(guó)家損威失重，非樹錚所忍出也。……鈞電志在撤治，請(qǐng)坐待撤治可也。前電言定否只在三五日內(nèi)，現(xiàn)布置已定，不煩一兵一矢，一發(fā)而中，幸之幸也。發(fā)而不中，樹錚箝口結(jié)舌，息影南歸，靜俟陳使辦結(jié)之日，敬領(lǐng)溺職之罪耳。”
在這期間，他不只是強(qiáng)奪了陳毅的交涉權(quán)，同時(shí)他也對(duì)外蒙統(tǒng)治者哲布尊丹巴發(fā)動(dòng)攻勢(shì)。他給北京政府的電報(bào)敘述各情甚詳：
“昨晚活佛派人請(qǐng)燕，伊柬不如禮，當(dāng)經(jīng)拒出。另派蒙總理兼內(nèi)務(wù)長(zhǎng)巴特瑪王來請(qǐng)，亦經(jīng)嚴(yán)詞面數(shù)活佛之非，婉詞深慰巴王之老而多勞，并告以活佛多病，死期不遠(yuǎn)，囑其為黃教自愛，渠深領(lǐng)感而去。然其人頗具邱壑，亦頗諳外邦情勢(shì)，撤治事，多向此人身上加工，定可得手。語(yǔ)之陳使，極以為然。陳使即囑向喇嘛一派示威，樹錚言邊事與兵事通，不外恩威并用四字，而用恩用威，先后彼此，頗費(fèi)斟酌。以撫蒙而論，蒙性多猜，威則不易近，故必先恩以結(jié)之：恐其久而易視也，然后威以折之。蒙無(wú)實(shí)力，必悚而就范；再待以恩，以結(jié)其心，則不思勾結(jié)外援，乃永無(wú)反側(cè)矣。武侯擒縱遺法，可師其意，而稍變通之，以策久遠(yuǎn)，非僅今日計(jì)也，陳使亦以為然。此非空言所能了，必時(shí)時(shí)留意，事事經(jīng)心，乃得緩緩入手耳。樹錚能否自行其言，仍盼廟算樞謀，隨時(shí)督誨，俾獲成效。謹(jǐn)用陳明，伏祈核察。制樹錚。元（十三）”
徐樹錚施出他的混身解數(shù)，向巴特瑪大施壓力，其間經(jīng)過曾于11月14日他給北京政府的電報(bào)中詳載：
“活佛前最重要者四人，一總理兼內(nèi)務(wù)長(zhǎng)巴特瑪多爾濟(jì)，一大沙畢商卓特巴，一繃楚克，一棍布，均最高之喇嘛，活佛惟其所左右，王公皆側(cè)目而視。王公之贊允撤治，名為情殷內(nèi)向，實(shí)與喇嘛爭(zhēng)權(quán)，事成權(quán)歸王公，政府無(wú)大便利。陳使前擬六十三條，雖不適用，確曾煞費(fèi)經(jīng)營(yíng)，而喇嘛從中牽掣，活佛雖大開會(huì)議，皆喇嘛令王公分謗之策。蓋會(huì)議時(shí)，活佛并不質(zhì)詢可否，但問汝輩不以為然耶！則王公什人而九高聲應(yīng)諾而散會(huì)矣。陳使雖欲速定，而明知喇嘛為祟，無(wú)術(shù)制之。又過聽王公之請(qǐng)，益忤喇嘛不敢相近，牽掣愈力。此樹錚所謂‘聽信陳使自辦，即經(jīng)年累月亦不得定’也。
樹錚察知此情，擒賊應(yīng)先擒王，王公可暫從冷淡，一意向喇嘛市好，俾知依附，然后濟(jì)以恩威，期遂吾計(jì)。本意與陳使協(xié)同妥辦，奈每與晤談，稍及喇嘛，渠即苦口向樹錚代王公求情，一若樹錚與王公有深仇大恨不能相容也者，故前電有‘不敢盡情信任’之說也。自嚴(yán)諭岱青王繃楚克后，迭向喇嘛中人日加灌溉。又深知巴特瑪因前充商卓特巴為活佛所奪，又年輕者皆封親王，而伊只有王銜，心中亦多不平。且現(xiàn)任總理，手執(zhí)政柄，其人又頗諳外事，可諭以利害，故專意結(jié)之以信，感之以情。每于大議場(chǎng)中，當(dāng)眾極與謙下，尊以老輩，譽(yù)以清操，諷以活佛多病，可接其任?？床僦?，示以軍規(guī)之嚴(yán)，軍容之肅，兵士放假觀劇，苦樂與共，俱知軍心之固，期可入我彀中。連攜與談，皆謂現(xiàn)公與喇嘛相持不下，非黃教之福，宜勸活佛立功自固，勿久執(zhí)迷。其實(shí)活佛應(yīng)否，全惟此四人是視。而四人之中，巴年最長(zhǎng)，位最高，活佛信任較薄，故屬其盡力以自托于中央，樹錚亦許以全力相輔，巴甚感戴。數(shù)往謁佛，往來三數(shù)日，佛仍推宕不應(yīng)，托詞非待會(huì)議，既聲言外交有關(guān)。昨晚遂與勒限，謂外交有中央政府在，會(huì)議無(wú)可待，活佛向來辦事不待會(huì)議，今不能獨(dú)待，我只責(zé)求活佛與執(zhí)事兩人意見，他有異言，我自當(dāng)之。執(zhí)事如此高年，不憚奔走，以謀黃教之安，而活佛罪惡已極，尚不肯發(fā)一言，徒令喇嘛假威福以禍王公，王公不平即久，必思報(bào)復(fù)，爭(zhēng)亂相尋，則黃教已矣！黃教去，蒙古必如散沙，則外蒙已矣！是執(zhí)事有愛外蒙愛黃教之心，而活佛持之以釀亂也。外蒙為國(guó)家領(lǐng)土，我為外蒙長(zhǎng)官，有彈壓地面之責(zé)，不能坐視。請(qǐng)往告活佛，明日速應(yīng)則已，不應(yīng)當(dāng)即拿解入京，聽政府發(fā)落。巴又稍以俄人及蒙兵為言，意在謂如是必致驚恐地方。樹錚謂即有驚恐，是昏佛使然，非我之咎。然執(zhí)事至此，尚為此言，意令傾佩，真黃教之主也。渠許再往面佛力勸，更略談其不平之事。樹錚許以事定后，王銜立可冊(cè)真，并其弟皆與雙俸。渠更約明晚再見。今晨獨(dú)坐默念，萬(wàn)一佛再不應(yīng)，安能經(jīng)行拿解？當(dāng)即坐罪彼四人，責(zé)以不能善輔活佛，姑作拘禁之狀以恐之，再圖別策，庶剛?cè)嵯酀?jì)，而不損國(guó)家之威。
正自籌酌，巴忽匆匆而來，握手告語(yǔ)云：昨晚別后，連夜面佛，痛陳利害，繼之以泣，佛感悟，遂允撤治。惟言陳使偏袒王公，所擬條件，決不愿用。又前三音諾顏之死，佛之野子襲封，出自陳使指使，而彼今輒舉之以為佛罪。加汗增入京，佛曾專函令謁大總統(tǒng)，請(qǐng)撤換陳使，故今日之事，佛不愿其與聞，亦不愿他喇嘛王公預(yù)其事，但由樹錚與彼換交商定條件，具呈政府可矣等語(yǔ)，并縷舉活佛懇代維持往事數(shù)件。樹錚以機(jī)不可失，遂許以今夜偕其謁佛面商，決不令佛有失體面，或喇嘛王公有何不均。巴稱謝而去。臨行又堅(jiān)請(qǐng)守密，深盼定后再告他人云云。俟議定后，詳電馳報(bào)?！?/div>
外蒙古的獨(dú)立，是帝俄策動(dòng)外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年陰歷十二月二十八日在庫(kù)倫登基，號(hào)稱“大蒙古國(guó)”，年號(hào)“共戴”。民國(guó)成立，一切正在草創(chuàng)，遂予帝俄以可乘之機(jī)。民國(guó)2年11月22日，中俄聯(lián)合聲明，中國(guó)正式承認(rèn)外蒙古的自治權(quán)，并允許不派軍隊(duì)進(jìn)駐外蒙古及安置文武官員，且不辦殖民。民國(guó)4年6月7日中、俄、蒙三方又共同簽定了一個(gè)“恰克圖協(xié)定”，重申中俄聲明文件中的一切條款。到了民國(guó)6年，由于俄國(guó)內(nèi)亂，失掉了對(duì)外蒙古的控制，逐漸引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布里雅特人謝米諾夫和蒙匪富升阿來策劃組成一個(gè)包括布里雅特，內(nèi)、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國(guó)，在日本控制之下。主持這項(xiàng)工作的，是日本駐庫(kù)倫武官松井中佐。松井和布里雅特人的會(huì)議及宴會(huì)照片后來被中國(guó)參謀本部得到。這時(shí)，外蒙古的許多王公鑒于獨(dú)立的失算，又怕日本乘機(jī)侵占，所以醞釀重新歸屬中國(guó)。
外蒙的內(nèi)向，給徐樹錚一個(gè)發(fā)揮野心的好機(jī)會(huì)。徐樹錚是一個(gè)極有政治野心的人。北京局勢(shì)的混亂，使他不能施展抱負(fù)，而他一舉一動(dòng)又容易引起政治風(fēng)波，加上段祺瑞的督辦參戰(zhàn)處已不見容于國(guó)人。剛好他擔(dān)任西北邊防籌備處處長(zhǎng)，正遇上外蒙古內(nèi)向問題，因此他便于8年4月17日提出了“西北籌邊辦法大綱”，6月10日經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議議決照辦，6月13日政府特任他為西北籌邊使，6月24日又命他兼任西北邊防軍總司令。
當(dāng)時(shí)總統(tǒng)徐世昌非常贊成派徐樹錚籌邊，以調(diào)虎離山。因?yàn)樗粼诒本└泔L(fēng)搞雨極為不妥，倒不如請(qǐng)他向邊疆發(fā)展，少一個(gè)麻煩。
西北籌邊使的官制于7月18日公布，其職權(quán)如下：
（一）政府因規(guī)劃西北邊務(wù)，并振興各項(xiàng)地方事業(yè)，特設(shè)西北籌邊使。
?。ǘ┪鞅被I邊使由大總統(tǒng)特任，籌劃西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業(yè)、教育、兵衛(wèi)事宜，所有派駐該地各軍隊(duì)，統(tǒng)歸節(jié)制指揮。關(guān)于前項(xiàng)事宜，都護(hù)使應(yīng)商承籌邊使籌助一切，其他長(zhǎng)官佐理員，應(yīng)并受節(jié)制。
?。ㄈ┪鞅被I邊使辦理前條事宜，其有境地毗連，關(guān)涉奉天、黑龍江、甘肅、新疆各省，及其在熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)各特別行政區(qū)域內(nèi)者，應(yīng)與各該省軍政最高長(zhǎng)官及各都統(tǒng)妥商辦理。
（四）西北籌邊使施行第二條各項(xiàng)事宜，應(yīng)與各盟旗盟長(zhǎng)扎薩克妥商辦理。
?。ㄎ澹┪鞅被I邊使設(shè)置公署，其地址由西北籌邊使選定呈報(bào)。
?。┪鞅被I邊使公署之編制，由西北籌邊使擬定呈報(bào)。
當(dāng)西北籌邊使新命甫下時(shí)，北京派駐庫(kù)倫的都護(hù)使陳毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的問題。陳毅字士可，湖北人，是晚清中興名將陳湜的孫子。張勛復(fù)辟時(shí)被任為“郵傳部侍郎”，復(fù)辟失敗，逃出北京，在黃村車站被捕，當(dāng)?shù)伛v軍剪去他的辮子，叫他具結(jié)，永不參加復(fù)辟才放他走。民國(guó)6年8月他被任命為都護(hù)使。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治后，活佛哲布尊丹巴為政教領(lǐng)袖，于是喇嘛專權(quán)，王公受排斥，只因喇嘛有俄人為靠山，可以為所欲為，迨俄國(guó)內(nèi)亂，無(wú)力兼顧，王公乃發(fā)動(dòng)撤銷自治，其目的不是在歸附中央，而是在恢復(fù)前清的舊制，借以重掌政權(quán)。代表蒙古公王集團(tuán)來和陳毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外務(wù)總長(zhǎng)車林多爾濟(jì)。
陳毅和車林從8年1月中旬商談撤銷自治問題，一直沒有具體的發(fā)展。到了8月4日，庫(kù)倫大會(huì)開會(huì)，王公喇嘛之爭(zhēng)益烈，王公們?yōu)榱酥卣普?quán)，決心犧牲自治，故授權(quán)車林與陳毅具體磋商，雙方?jīng)Q定了兩項(xiàng)原則：（一）恢復(fù)前清舊制，五部直屬駐庫(kù)大員（以代替活佛）。（二）設(shè)置地方自治議會(huì)，由王公組織之（以排斥喇嘛）。以上的協(xié)商和條款，均系秘密進(jìn)行，俄人及喇嘛毫不知情。
陳毅把交涉情形電告北京政府，國(guó)務(wù)院于8月21日提出閣議討論，當(dāng)時(shí)對(duì)于條件內(nèi)容并無(wú)任何意見，不過認(rèn)為在程序上必需由外蒙王公先用全體名義呈請(qǐng)政府恢復(fù)原制，然后政府根據(jù)外蒙的請(qǐng)求再與磋商條件。國(guó)務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見訓(xùn)令給陳毅，陳卻沒有辦到，只是繼續(xù)和王公們磋商條件，同時(shí)敷衍政府說外蒙古希望先以非正式商妥協(xié)商各項(xiàng)條件，才能安心撤消自治。
陳和車林商妥的條件，于10月1日派秘書黃成垿把條件草案送到北京，這就是外蒙善后條件六十三條，其中重要的事項(xiàng)如下：
一、中央政府無(wú)論何時(shí)何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙畢，盟長(zhǎng)、將軍、扎薩克，高卓特巴等原有之管轄治理權(quán)，永遠(yuǎn)照舊。中央政府并不得施行殖民事項(xiàng)，將蒙旗土地改歸他人所有。
二、設(shè)駐札庫(kù)倫辦事大員一員，烏、科、唐、恰，可設(shè)參贊人員，幫辦參贊一員。正副人員，必須一蒙一漢，并且輪流更換（如第一任漢正蒙副，則第二任蒙正漢副），而漢員必須以文職為限。即在北京之蒙藏院，其正副總裁之一，亦必須以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙駐軍，其計(jì)劃布置及額數(shù)，由駐庫(kù)大員及幫辦大員會(huì)同商定。遇有緊急事項(xiàng)，增派軍隊(duì)，事定仍須撤回。
四、內(nèi)地人民建筑房屋，經(jīng)營(yíng)商工等業(yè)，以及開墾，種菜，伐木，割草，必須先取得該管扎薩克之許可。
五、開發(fā)礦產(chǎn)，興辦鐵道，電報(bào)，郵政，必須由駐庫(kù)大員及幫辦大員會(huì)商辦理。如必須借用外款，并必須先得外蒙地方議會(huì)通過，始得辦理。
陳毅和外蒙古王公們的交涉有個(gè)最大的阻礙，就是陳毅所選的對(duì)象根本沒有力量，外蒙古自治政府的一切，完全操縱在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政府的領(lǐng)袖，活佛只信賴?yán)铩，F(xiàn)在陳毅和王公商量外蒙古撤消自治就是對(duì)抗喇嘛，王公們想借北京政府的力量來推翻喇嘛，喇嘛既然有勢(shì)力，當(dāng)然不會(huì)輕易就范，所以成功的希望不會(huì)太大。
陳毅想透過王公去說服喇嘛，又透過喇嘛去說服活佛，可以說只是一廂情愿；而王公們又不斷供給陳毅錯(cuò)誤情報(bào)。8月19日陳毅給北京外交部電報(bào)說：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必?zé)o詞。且活佛亦久向中央，殊無(wú)可慮。”9月26日陳毅又有電報(bào)說：“喇嘛方面，經(jīng)王公竭力疏通，亦全體通過，冊(cè)封一事……復(fù)經(jīng)回稟活佛，亦奉允許?！笨墒沁@封電報(bào)發(fā)出后的第五天，10月1日，哲布尊丹巴活佛卻寫了一封致徐世昌總統(tǒng)的信，叫墨爾根堪布等五個(gè)喇嘛于10月9日帶到北京，信內(nèi)略云：“今突由中國(guó)駐庫(kù)辦事大員陳毅，提出取消自治……并提出所擬60余條前來……于是本外蒙大眾，咸以單獨(dú)破壞協(xié)約……徘徊猶豫，本哲布尊丹巴呼圖克圖汗，亦多憂慮，實(shí)深不安?！边@封信很明顯地看出活佛是不同意六十三條的。
哲布尊丹巴接著又于10月24日給徐世昌第二封信：
“大總統(tǒng)鈞鑒：頃據(jù)庫(kù)倫陳都護(hù)使聲稱，給予請(qǐng)求取消我外蒙自治公文，并編造蒙古以后遵行條件六十余條，與各賽持私室傳觀會(huì)議等情。本處當(dāng)以如果大總統(tǒng)知悉此事，宜暫候如何平定謝米諾夫所招之亂黨，并招集本蒙古各王公扎薩克會(huì)議，解決內(nèi)患等情，函至大總統(tǒng)去后，今蒙古各扎薩克大致尚未到齊，間有來者，不但不愿取消自治，希望仍舊存在，即庫(kù)倫所有眾蒙古喇嘛民人所屬人等一聞知此舉，亦議論沸騰。據(jù)此以觀，非惟本外蒙各官民等，咸稱仍舊保存舊制，難于迫其遵從。即取消自治之舉，亦非出自我蒙賽特等之本意，只系陳都護(hù)使授意，借邊患未平宜取消自治等詞，迫令出此。
本呼圖克圖汗至再思維，我外蒙不惑謝黨諂言，一意恪守三方協(xié)約，保持自治。今復(fù)違反協(xié)約，請(qǐng)求取消自治，實(shí)多不合之處。而庫(kù)倫陳都護(hù)使對(duì)于此案，異心不息，反根據(jù)與各賽特私議事件，不體眾議，再三勒迫，近日益甚，由應(yīng)在買賣城駐扎之防兵內(nèi)，撥出支隊(duì)，分駐逼邇庫(kù)倫學(xué)經(jīng)及喇嘛等地點(diǎn)，擅占外國(guó)商人房院。似此種種滋事情形，委實(shí)有拂眾議，鄙心殊抱不安。深信前此我大總統(tǒng)密諭親王朝克圖爾巴達(dá)爾胡之仁諭，為此列舉情形，密請(qǐng)鑒核。特派薩密迪巴克什諾門罕北勒崗禪呼圖克圖達(dá)木唐巴札爾，前去與我大總統(tǒng)獻(xiàn)帛請(qǐng)安。懇將在我邊地內(nèi)人地不宜之陳都護(hù)使立予調(diào)任，自治官府仍舊存留有效。若是，則黃教益形尊重，逐漸擴(kuò)張，永昭仁慈。中華大國(guó)與外蒙古之睦誼，益覺敦重?zé)o極矣。謹(jǐn)呈。
哲布尊丹巴特派地位僅次于他的嘉亨尊活佛，親持這封信，送往北京，嘉亨尊于26日啟程，11月1日到京。
哲布尊丹巴既然表明了反對(duì)撤治的態(tài)度，于是陳毅和王公們只好片面進(jìn)行了。王公們決定單獨(dú)具名遞送一件呈文，由陳毅于10月29日、30日電達(dá)北京。這時(shí)的王公們已勢(shì)成騎虎，在外蒙的自治政府看來，王公們這項(xiàng)向北京政府請(qǐng)求撤銷自治，無(wú)異是外蒙自治政府內(nèi)部發(fā)生了政變。
北京方面，這時(shí)的國(guó)務(wù)總理已是靳云鵬，他在收到陳毅專人帶來的六十三條后，立即召集各部開會(huì)商討，并于10月20日電告陳毅說：“徐籌邊使日內(nèi)赴庫(kù)，撫視所有軍隊(duì)，對(duì)蒙方面并無(wú)直接任務(wù)，蒙事仍由都護(hù)使完全負(fù)責(zé)，以明權(quán)限。”
在段系中，靳云鵬和徐樹錚是不合的，因此靳內(nèi)閣當(dāng)然不愿意見到徐樹錚在蒙事上立功。陳毅以為外蒙撤治交涉，始終是自己一手經(jīng)營(yíng)，當(dāng)然不愿徐樹錚干涉，所以陳當(dāng)于收到靳閣20日來電后，立即復(fù)電詢問國(guó)務(wù)院：“前送條件，徐使曾否得閱？”
徐樹錚當(dāng)然知道這個(gè)秘約，所以他于11月1日電告北京，對(duì)于六十三條件表示有“七不可”。同時(shí)要求待他召集一個(gè)會(huì)議研究后再作決定。靳云鵬對(duì)徐電大為反感，提交國(guó)務(wù)院會(huì)議時(shí)，靳認(rèn)為此案已經(jīng)閣議通過，就唯有決定去做，不可出爾反爾，自損威信。并且對(duì)徐要召集籌邊副使等開一個(gè)會(huì)議，認(rèn)為籌邊會(huì)議只可在邊防范圍內(nèi)討論問題，而外蒙撤消自治案，已經(jīng)政府交給陳都護(hù)專辦，就不必他人越俎代庖；至于后果如何，等辦理后再說，縱有不便，再行取消也沒有損失。靳且指示照他的這番意見電告陳毅。
原來，陳毅的秘書黃成垿攜帶六十三條密件到京時(shí)，徐樹錚尚在北京，黃到后六七天，陳毅有電給徐樹錚說：“黃成垿有秘密要?jiǎng)?wù)赴京，到時(shí)祈面晤”?？墒屈S成垿由庫(kù)倫動(dòng)身時(shí)，陳毅又曾囑咐黃避免見徐，不要讓徐知道此事，所以黃在北京盡量避免見徐。有一天黃在國(guó)務(wù)院碰到徐，黃不知陳毅有電給徐，所以見到徐時(shí)支吾其辭，只是說這趟是因私事請(qǐng)假赴奉天，陳都護(hù)囑就近到北京來催隊(duì)伍。
徐樹錚于10月23日由北京啟程赴庫(kù)倫，動(dòng)身前一天，往謁徐世昌，大徐問及小徐有關(guān)外蒙古撤治事，小徐答稱沒有見到原案，大徐即令他向國(guó)務(wù)院秘書廳去調(diào)卷，卷調(diào)來后，原來是陳毅送來的秘件，上面有外交部所加的簽注。徐因系奉總統(tǒng)命令，所以攜帶該件北行，10月29日抵達(dá)庫(kù)倫。陳毅并不知道他送去北京的全案已在徐樹錚手中，所以對(duì)徐尚支吾其詞。而徐則于11月1日電告北京反對(duì)這份條件，認(rèn)為有七不可。
這件案中，陳毅不希望徐樹錚介入，是認(rèn)為已成的功勞不愿徐分享。國(guó)務(wù)總理靳云鵬則因與小徐有夙怨，自不愿見小徐立功，所以搞得非常復(fù)雜。
陳毅可能不懂利用王公和喇嘛之間的矛盾，達(dá)成政治上收回外蒙主權(quán)的目的，他只是很呆板地和車林商討辦法，所以《外蒙善后條例》簡(jiǎn)直就是陳毅幫忙蒙古王公向中國(guó)“爭(zhēng)取”自治，而不是“撤消”蒙古自治。當(dāng)時(shí)外交部對(duì)這個(gè)六十三條的批評(píng)是：“如就條件全文加以研究，則名義上政府雖收回統(tǒng)治之權(quán)，仍屬有限制。外蒙雖有取消自治之呈請(qǐng)，而按之條件，自治之精神與基礎(chǔ)仍屬照舊存在?！劣趯?duì)俄國(guó)各條……則俄國(guó)在外蒙一切利益，并未因之受有損失。”
徐樹錚也向政府就此條例作如下的建議：
“陳使所擬外蒙撤消自治善后條例，中有不妥之處，擬俟恩副使不日到庫(kù)會(huì)同熟商，昨經(jīng)陳明在案。茲先將管見所及，及連日采訪蒙人言論，陳請(qǐng)鑒核。
查原件共六十三條，其紪纇之大而顯著者，約有數(shù)端……蒙在元金之際，雄武甲歐亞，而一蹶不振，極于今日，病在宗教限嚴(yán)，人口不昌，又土地屬人私有，不能以政規(guī)法令，使民服習(xí)，逐漸昌盛其事業(yè)。利棄于地，日即窮困，所謂窖金而食脫粟，政府亦無(wú)如之何也，治蒙之要，既欲導(dǎo)之富庶，被以文化，即不得不漸有興革；縱不宜強(qiáng)拂舊習(xí)，要必預(yù)留相機(jī)因應(yīng)地步。此項(xiàng)條例乃舉其歷來錮疾，更從而護(hù)以重障，是不撤自治，尚可于中國(guó)領(lǐng)土名義之下，因勢(shì)利導(dǎo)，權(quán)宜措施。既撤之后，反無(wú)術(shù)可進(jìn)以文明，是曰堅(jiān)固蔽之障，不可一也。所貴乎撤消自治者，非貴乎其名也，貴乎政府獲設(shè)治之實(shí)耳。今則政權(quán)統(tǒng)于中央，不過首條中籠統(tǒng)語(yǔ)，而余數(shù)十條皆增重蒙古王公把持之力?；驊]深言之蒙人不應(yīng)，故姑從其情以誘之，然后施以強(qiáng)力，以期得志。抑知國(guó)家行大政，胡可詐騙從事？伊古以來，又豈有詐騙而能久者？是曰乖輕重之宜，不可二也。撤消自治之后，關(guān)稅如何改定？財(cái)政如何整理？農(nóng)商礦業(yè)如何振興？一未計(jì)及，但言王公扎薩克喇嘛歲俸念經(jīng)等費(fèi)，率由政府支給。樹錚誠(chéng)愚，不知從何處支給？若曰取之于蒙，則蒙民既須供應(yīng)中央，而喇嘛王公之權(quán)存在，自必照舊供應(yīng)，以蒙民之困苦，寧忍更令增此輸納乎？若曰取之帑儲(chǔ)，則今日帑儲(chǔ)之窮，自顧且不暇，何暇顧蒙？恐今日制定條例，明日即失去政府威信，蒙情乃他向矣。且帑儲(chǔ)即有余力，亦無(wú)輦金而瞞漏巵之理。是曰戾財(cái)政之情，不可三也?！蛘T掖蒙人撤消自治，美名也；展開地方，浚發(fā)民智，美事也；得名而有益于事，美之美者也。若徒鶩虛名，而不審其于事有礙，非謀國(guó)之至者也。樹錚料理軍事而來，本不愿妄有瀆議，惟邊防所寄，亦不應(yīng)懈職責(zé)，專志一意，惟以國(guó)家疆域蒙民利樂為念。謹(jǐn)用略陳所懷，上煩聰聽，如有百分之一稍可采納，擬請(qǐng)飭下陳都護(hù)使及各副使另擬簡(jiǎn)括條文。
其條文大意，在樹錚愚見，以為政財(cái)大權(quán)，由政府斟酌情形選員督理，遇事與王公扎薩克商酌妥洽，然后施行。宗教榮典，政府一意優(yōu)崇，有加無(wú)已。王公喇嘛歲俸以及地方經(jīng)費(fèi)，由政府從優(yōu)核給，所有封冊(cè)榮典，一概照舊。地方安危，一律由政府保護(hù)，外交一律由政府交涉，寥寥數(shù)條足矣。蓋文字愈繁，罣漏愈多，名種意見，愈見叢雜，將來阻梗愈無(wú)限量。不如統(tǒng)括言之，蒙心尚可獲安，而無(wú)阻于啟化之計(jì)也。”
徐樹錚早在接任“西北邊防籌備處”處長(zhǎng)之初，對(duì)蒙古一切外在關(guān)系，即已注意及之，故于日、俄對(duì)蒙的一切陰謀企圖，無(wú)不了如指掌。他認(rèn)定蒙古對(duì)中國(guó)之徘徊觀望，與都護(hù)使陳毅之久無(wú)成就，皆由日、俄之盅惑所致。故當(dāng)他入蒙之前。先購(gòu)置了80輛大型卡車，作為日后運(yùn)兵之用。80輛卡車，在今天看來，固然算不了什么，而在民國(guó)10年以前，卻是個(gè)驚人數(shù)字。
徐樹錚在決定入蒙時(shí)，即命準(zhǔn)備入蒙的西北軍第三旅褚其祥部，先由宣化（在北京與張家口之間）徒步開至多倫（在張家口北480公里處），然后乘上備好的這80輛大型汽車，向庫(kù)倫去的大道進(jìn)發(fā)。自多倫至庫(kù)倫約為兩千華里，途中多為沙磧，以汽車輸送，需時(shí)五至六天始可抵達(dá)。徐為了保持軍容的整肅，特規(guī)定七日期限到達(dá)。他自己的座車并與先頭部隊(duì)按日徐行。至10月29日，徐于抵達(dá)叨林（距庫(kù)倫140里）時(shí)，忽然停車不進(jìn)，拿起電話叫接駐庫(kù)倫的日本武官松井中佐的辦事處。他的日語(yǔ)原極流利，用不著舌人代譯，當(dāng)松井接電話時(shí)，徐先說出自己的姓名和使命，然后開門見山地說：“根據(jù)我派駐庫(kù)倫的辦事人員報(bào)稱，貴國(guó)派駐庫(kù)倫的武裝部隊(duì)多達(dá)兩千余人，請(qǐng)問是否真有此事？”徐在此以前，曾偵得庫(kù)倫有日本兵約100余人，現(xiàn)在故意作此夸大之語(yǔ)，只不過要松井承認(rèn)日本有駐軍在庫(kù)倫耳。果然，松井聽到徐的詐語(yǔ)后，急忙辯道：“你這一情報(bào)是不確實(shí)的，我這里實(shí)在僅駐了120名武裝部隊(duì)呀。”徐聽罷松井這一坦白的承認(rèn)，即時(shí)大笑說：“我并非準(zhǔn)備與你們對(duì)壘作戰(zhàn)，你們的駐軍數(shù)目多少都與我無(wú)關(guān)！我所要問的是：你依據(jù)中日兩國(guó)何項(xiàng)條約，公然在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的庫(kù)倫駐軍？”這時(shí)松井才明白徐的談話用意所在，但一時(shí)卻找不出適當(dāng)?shù)拇饛?fù)，囁嚅了半天，才強(qiáng)辯說：“這是我國(guó)政府因?yàn)閹?kù)倫地方不靖，怕外交人員的生命得不到保障，才派來少數(shù)軍隊(duì)，以策萬(wàn)全，并無(wú)其他用意?！毙煲运删拇鹪~已越出范圍，乃不再客氣，決然答道：“兩國(guó)之間，凡在任何一方面有所措施，而又牽涉到對(duì)方國(guó)家的利益時(shí)，必需根據(jù)事實(shí)，征得對(duì)方國(guó)的同意行之。你們現(xiàn)在駐軍庫(kù)倫，既無(wú)條約依據(jù)，又未得到中國(guó)政府同意，顯然是違法行為。就請(qǐng)你在三小時(shí)之內(nèi)，將你這120人的武器，送繳我駐庫(kù)倫的辦事處去，倘若超過了時(shí)限，則我所率的部隊(duì)進(jìn)入庫(kù)倫時(shí)，如雙方發(fā)生沖突，其一切責(zé)任須由閣下負(fù)之?！彼删畱赜谛斓睦碇睔鈮?，又怕徐果真帶來了大量軍隊(duì)，其后果更難想象，乃借詞拖延說：“閣下的要求未免太苛，而且也非我的權(quán)責(zé)所能答復(fù)，必須假以五天時(shí)限，等向政府請(qǐng)示后再作答復(fù)。”此時(shí)徐已聽出松井語(yǔ)氣中，含有畏葸之意，只是想借此拖延時(shí)間而已，當(dāng)以斬釘截鐵的口吻答道：“此事的根本錯(cuò)誤，系出于日方，閣下是代表日本政府的負(fù)責(zé)人，當(dāng)然有責(zé)任替政府認(rèn)錯(cuò)，并且也有責(zé)任改正這種錯(cuò)誤?，F(xiàn)在就請(qǐng)你拿出‘負(fù)責(zé)’的勇氣，作一肯定的答復(fù)吧！”松井聽徐的口氣，料已沒有回旋的余地，只是嘴對(duì)話筒，干咳無(wú)語(yǔ)。于是，徐乃故意為他留一緩沖余地，說：“我們之間的談話，就此告一段落，我現(xiàn)在就命令我的部隊(duì)，將行程向后展延一個(gè)小時(shí)，希望你在這段時(shí)間里，和我的辦事處長(zhǎng)解決此一問題。我只憑我的辦事處長(zhǎng)一個(gè)電話決定行止了?！闭f罷之后，他猶恐對(duì)方再事羅嗦，乃不等對(duì)方回話，即將話筒一掛，揚(yáng)長(zhǎng)而去。果然不過半小時(shí)，庫(kù)倫辦事處的電話來了，向他報(bào)告說：“日本武官松井，已將駐庫(kù)倫軍隊(duì)120人的武器，全部繳來。”于是徐立即下令，命80輛卡車，載著武裝整齊的雄師，浩浩蕩蕩，開進(jìn)了庫(kù)倫。
徐樹錚與駐庫(kù)倫辦事處長(zhǎng)通過電話之后，即意興豪邁地站在大道旁邊，目送一輛一輛的兵車，向庫(kù)倫方向馳去。他料知日本駐軍解除武裝之后，蒙人因失去奧援，對(duì)于將來取消自治的交涉，一定順利無(wú)阻；但又想到國(guó)內(nèi)的政爭(zhēng)和內(nèi)戰(zhàn)，正在方興未通，就在得意與感慨交織的情形之下，以“早發(fā)叨林”為題，作了七言律詩(shī)一首。詩(shī)曰：
沖寒自覺鐵衣輕，莫負(fù)荒沙萬(wàn)里行，
似月似霜唯馬嘯，疑云疑雨問雞鳴。
中原攪轡信孤憤，大?；貫懽饕孤?，
且促氈車趁遙曙，沉沉閶闔漸清明。
當(dāng)他揮軍進(jìn)入庫(kù)倫時(shí)，為了向蒙人炫耀武力，預(yù)先命令各部隊(duì)長(zhǎng)，每一輛卡車，限載20名官兵，并將每一士兵所攜武器，盡量顯露于外，使自車外觀之，真合了俗語(yǔ)所謂“鎧甲鮮明，槍刀如林”了。待兵車進(jìn)入庫(kù)倫市區(qū)，又特意繞著幾條店鋪連綿、人煙稠密的街巷，徐徐前行，然后才開向庫(kù)倫西郊的紅城（袁世凱當(dāng)國(guó)時(shí)命令修建的駐軍區(qū)域）。但當(dāng)車輛進(jìn)入營(yíng)區(qū)之后，并不準(zhǔn)士兵下車，而由軍官監(jiān)視著，要士兵們都俯伏于車廂之內(nèi)，然后自外以巨幅帆布覆蓋，使車外看不到車內(nèi)有人。安排妥當(dāng)之后，將車重又開離營(yíng)房，于離庫(kù)倫不遠(yuǎn)之處，又重行雜入新來的兵車行列以內(nèi)，一同進(jìn)入庫(kù)倫市區(qū)。就這樣往往返返，把那些未見過世面的蒙古人，看得眼花撩亂，簡(jiǎn)直就不知西北軍開來多少人馬？接著，當(dāng)日上午日本駐軍的繳械事件，同時(shí)傳遍庫(kù)倫全城，使一般蒙古人對(duì)這位少年英俊的徐將軍（徐是時(shí)的實(shí)際年齡40歲，不過看起來好像三十許人）敬若神明一般。
庫(kù)倫西郊的紅城營(yíng)房，原是袁世凱派人督建的，其規(guī)模之大，足夠五個(gè)師居住。徐樹錚此番僅帶來一旅人，其編制名額雖較一般部隊(duì)為多，但8000多名官兵總無(wú)法住滿這樣大的一所營(yíng)房。但徐對(duì)此亦早有安排，他在軍隊(duì)到達(dá)之前，即規(guī)定每一個(gè)連應(yīng)住入容納一團(tuán)人的營(yíng)房，且須在各營(yíng)門外邊布滿衛(wèi)兵，并嚴(yán)禁當(dāng)?shù)厝嗣窠咏鼱I(yíng)區(qū)，以免泄露真相。因此蒙人以為各營(yíng)房?jī)?nèi)皆住滿軍隊(duì)。其數(shù)目至少應(yīng)在5萬(wàn)人以上，卻不知尚不足1萬(wàn)人。由于徐這一布置，對(duì)蒙古人的心理作戰(zhàn)，已收了顯著的勝著。
徐樹錚于民國(guó)8年10月29日抵庫(kù)倫后，即感覺蒙人秉
性多疑，如在談判交涉時(shí)用翻譯，不但將會(huì)失去原意，尤容易導(dǎo)致誤會(huì)，故于抵庫(kù)的第三日，即請(qǐng)來一名翻譯人員，向之習(xí)學(xué)蒙語(yǔ)，并告左右人：“在我學(xué)習(xí)蒙古文之時(shí)，非有特別重要事故，概不會(huì)客?！碑?dāng)他在北京時(shí)，對(duì)蒙古語(yǔ)言亦曾留意及之，故僅費(fèi)去兩周的“惡補(bǔ)”時(shí)間，對(duì)蒙古普通語(yǔ)言即能暢談無(wú)阻。及至11月14、15兩天和蒙古“總理”巴特瑪及各喇嘛會(huì)談，就是他親自用蒙語(yǔ)發(fā)言，而不用翻譯的。由于他洋溢的天才與靈敏的手腕，僅在庫(kù)倫住了22天（8年10月29日到達(dá)庫(kù)倫，11月21日動(dòng)車回京），即成功地使蒙古自動(dòng)撤銷自治。
小徐在庫(kù)倫，于11月6日見到了哲布尊丹巴活佛。11月10日和陳毅談到六十三條件問題，陳還是吞吞吐吐。小徐曾有電給徐世昌，報(bào)告當(dāng)時(shí)情形，電云：
“頃陳使面約樹錚明晚到署商酌蒙事條文，屆時(shí)當(dāng)約集李恩兩副使，并率褚旅長(zhǎng)其祥，楊參議志澄會(huì)同往商，庶免一二人偏見難洽。如慮人多泄密，樹錚可以軍法處之。
查陳使原擬條例定稿之初，樹錚即有所聞，渠遣秘書黃某甫到京，亦即知之，因未來見告，故亦不過問。黃到六七日后，陳使忽電樹錚，謂黃有秘要赴京，到時(shí)祈面晤。詎黃晤時(shí)，躊躇其狀，閃爍其神，吞吐其詞。詢其有何秘要，則云無(wú)他事，因請(qǐng)假赴奉，故都護(hù)囑便道一催隊(duì)伍耳。樹錚更笑而遣之。樹錚啟行前一日，謁大總統(tǒng)叩辭，奉詢及撤治條例事，飭取閱研考。歸向院秘書廳借得外交部簽注原件，即攜之北行。途次，日夕審核，頗悉利弊所在。意到庫(kù)陳使必以見商，故早作準(zhǔn)備。又來時(shí)，本望以籌邊事業(yè)，問諸陳都護(hù)及各副使，公共計(jì)籌，明年開春，即可興辦。一備國(guó)家另設(shè)官額，一使外約之官，潛移默化，漸致為民治之區(qū)。于行時(shí)亦經(jīng)陳明大總統(tǒng)鑒核，奉諭‘甚好，問陳為助，自是善策’。故停車之即夕，即取治蒙條例秘案，傾誠(chéng)相示，而渠始終意殊不屬，略與談及撤治事，其閃爍吞吐，亦與黃同。樹錚不便再言，是以電陳意見，擬俟李恩兩副使到后，公共商酌。嗣知陳使接政府中人秘授意旨，囑其不須以條文相示，意在勾結(jié)一二蒙員，自行分報(bào)辦理。
查樹錚自到庫(kù)之日起，一言一動(dòng)，每日必電陳政府鑒核，事因所見所聞，或所意揣，無(wú)不分析明白，自問無(wú)負(fù)于政府，無(wú)負(fù)于道義。樹錚在外之將，權(quán)宜甚大，豈好為馴謹(jǐn)哉？只以歷年來國(guó)家威信，不出都門，天下蔑視者多，故欲率為矩式，納人以軌物耳。今再敬陳管見，祈賜察照。
東電請(qǐng)核示之原議七不可，及條文大義，既奉鈞院公電，大總統(tǒng)諭許為卓識(shí)遠(yuǎn)謀，明晨公議時(shí)，自當(dāng)抱定此旨，和衷商洽。又條文中有與籌邊使官制職權(quán)攙越者，概予削去，然后責(zé)成陳使妥辦；如不能辦，即請(qǐng)責(zé)成樹錚妥辦，辦妥后仍移交陳使坐承其功。樹錚亦本邊使職權(quán)，力自圖之。樹錚只重國(guó)事，決不以榮枯毀譽(yù)介意。總之，西北籌邊使為外蒙已定之官，官制及其職權(quán)，為國(guó)家已定之法律，命令不得有所變更，速發(fā)亦屬無(wú)效。樹錚承命守職，一日不離職，一日即暫死守更職之義，無(wú)論外交，無(wú)論蒙情，無(wú)論土地，均應(yīng)負(fù)其全責(zé)。明日卸職，即可幅巾騎驢，逍遙湖上；今日未去職，即絲毫不容人侵犯，故作侵犯，即是破壞法律。民國(guó)以法律為保障，破壞法律即是破壞民國(guó)，即天下之公敵，雖有周親，亦必仇之！樹錚忝為國(guó)將，與國(guó)同休戚，保法律即保國(guó)家，皆天職中所有之事，又不僅邊使官制而已也。謹(jǐn)電陳鑒核。制樹錚?；遥ㄊ眨?br/>
徐樹錚抵庫(kù)倫后立即發(fā)現(xiàn)陳毅處理外蒙撤治案抓不到重點(diǎn)。徐的特點(diǎn)最顯明的是才氣高，能把握問題重點(diǎn)，恃才傲物，不易與人相處。這兩個(gè)特點(diǎn)在庫(kù)倫都充分發(fā)揮出來。他認(rèn)為陳毅言過其實(shí)，所以他于11月11日給北京政府的電報(bào)就直率地指出：
“陳使言過其實(shí)，急切功名，而心思不能沉細(xì)；自覺明于萬(wàn)里，其實(shí)蔽于目前。其人真實(shí)何如，樹錚不敢斷言，惟心目中見為如此，故實(shí)不敢盡情信任……”
同時(shí)他不理國(guó)務(wù)院的指示（不許他過問蒙事），而專斷地自行把這事抓過來處理。13日他給北京政府的電報(bào)中便明白說出他的決定：
“……然敢斷言，經(jīng)年累月，亦非渠（陳）所能了。蓋渠判事不切，物欲蔽之，初步已蹈荊棘，糾纏不清，此時(shí)若樹錚撒手不管，則立即中止耳。如此中止，聽取國(guó)家損威失重，非樹錚所忍出也。……鈞電志在撤治，請(qǐng)坐待撤治可也。前電言定否只在三五日內(nèi)，現(xiàn)布置已定，不煩一兵一矢，一發(fā)而中，幸之幸也。發(fā)而不中，樹錚箝口結(jié)舌，息影南歸，靜俟陳使辦結(jié)之日，敬領(lǐng)溺職之罪耳。”
在這期間，他不只是強(qiáng)奪了陳毅的交涉權(quán)，同時(shí)他也對(duì)外蒙統(tǒng)治者哲布尊丹巴發(fā)動(dòng)攻勢(shì)。他給北京政府的電報(bào)敘述各情甚詳：
“昨晚活佛派人請(qǐng)燕，伊柬不如禮，當(dāng)經(jīng)拒出。另派蒙總理兼內(nèi)務(wù)長(zhǎng)巴特瑪王來請(qǐng)，亦經(jīng)嚴(yán)詞面數(shù)活佛之非，婉詞深慰巴王之老而多勞，并告以活佛多病，死期不遠(yuǎn)，囑其為黃教自愛，渠深領(lǐng)感而去。然其人頗具邱壑，亦頗諳外邦情勢(shì)，撤治事，多向此人身上加工，定可得手。語(yǔ)之陳使，極以為然。陳使即囑向喇嘛一派示威，樹錚言邊事與兵事通，不外恩威并用四字，而用恩用威，先后彼此，頗費(fèi)斟酌。以撫蒙而論，蒙性多猜，威則不易近，故必先恩以結(jié)之：恐其久而易視也，然后威以折之。蒙無(wú)實(shí)力，必悚而就范；再待以恩，以結(jié)其心，則不思勾結(jié)外援，乃永無(wú)反側(cè)矣。武侯擒縱遺法，可師其意，而稍變通之，以策久遠(yuǎn)，非僅今日計(jì)也，陳使亦以為然。此非空言所能了，必時(shí)時(shí)留意，事事經(jīng)心，乃得緩緩入手耳。樹錚能否自行其言，仍盼廟算樞謀，隨時(shí)督誨，俾獲成效。謹(jǐn)用陳明，伏祈核察。制樹錚。元（十三）”
徐樹錚施出他的混身解數(shù)，向巴特瑪大施壓力，其間經(jīng)過曾于11月14日他給北京政府的電報(bào)中詳載：
“活佛前最重要者四人，一總理兼內(nèi)務(wù)長(zhǎng)巴特瑪多爾濟(jì)，一大沙畢商卓特巴，一繃楚克，一棍布，均最高之喇嘛，活佛惟其所左右，王公皆側(cè)目而視。王公之贊允撤治，名為情殷內(nèi)向，實(shí)與喇嘛爭(zhēng)權(quán)，事成權(quán)歸王公，政府無(wú)大便利。陳使前擬六十三條，雖不適用，確曾煞費(fèi)經(jīng)營(yíng)，而喇嘛從中牽掣，活佛雖大開會(huì)議，皆喇嘛令王公分謗之策。蓋會(huì)議時(shí)，活佛并不質(zhì)詢可否，但問汝輩不以為然耶！則王公什人而九高聲應(yīng)諾而散會(huì)矣。陳使雖欲速定，而明知喇嘛為祟，無(wú)術(shù)制之。又過聽王公之請(qǐng)，益忤喇嘛不敢相近，牽掣愈力。此樹錚所謂‘聽信陳使自辦，即經(jīng)年累月亦不得定’也。
樹錚察知此情，擒賊應(yīng)先擒王，王公可暫從冷淡，一意向喇嘛市好，俾知依附，然后濟(jì)以恩威，期遂吾計(jì)。本意與陳使協(xié)同妥辦，奈每與晤談，稍及喇嘛，渠即苦口向樹錚代王公求情，一若樹錚與王公有深仇大恨不能相容也者，故前電有‘不敢盡情信任’之說也。自嚴(yán)諭岱青王繃楚克后，迭向喇嘛中人日加灌溉。又深知巴特瑪因前充商卓特巴為活佛所奪，又年輕者皆封親王，而伊只有王銜，心中亦多不平。且現(xiàn)任總理，手執(zhí)政柄，其人又頗諳外事，可諭以利害，故專意結(jié)之以信，感之以情。每于大議場(chǎng)中，當(dāng)眾極與謙下，尊以老輩，譽(yù)以清操，諷以活佛多病，可接其任?？床僦?，示以軍規(guī)之嚴(yán)，軍容之肅，兵士放假觀劇，苦樂與共，俱知軍心之固，期可入我彀中。連攜與談，皆謂現(xiàn)公與喇嘛相持不下，非黃教之福，宜勸活佛立功自固，勿久執(zhí)迷。其實(shí)活佛應(yīng)否，全惟此四人是視。而四人之中，巴年最長(zhǎng)，位最高，活佛信任較薄，故屬其盡力以自托于中央，樹錚亦許以全力相輔，巴甚感戴。數(shù)往謁佛，往來三數(shù)日，佛仍推宕不應(yīng)，托詞非待會(huì)議，既聲言外交有關(guān)。昨晚遂與勒限，謂外交有中央政府在，會(huì)議無(wú)可待，活佛向來辦事不待會(huì)議，今不能獨(dú)待，我只責(zé)求活佛與執(zhí)事兩人意見，他有異言，我自當(dāng)之。執(zhí)事如此高年，不憚奔走，以謀黃教之安，而活佛罪惡已極，尚不肯發(fā)一言，徒令喇嘛假威福以禍王公，王公不平即久，必思報(bào)復(fù)，爭(zhēng)亂相尋，則黃教已矣！黃教去，蒙古必如散沙，則外蒙已矣！是執(zhí)事有愛外蒙愛黃教之心，而活佛持之以釀亂也。外蒙為國(guó)家領(lǐng)土，我為外蒙長(zhǎng)官，有彈壓地面之責(zé)，不能坐視。請(qǐng)往告活佛，明日速應(yīng)則已，不應(yīng)當(dāng)即拿解入京，聽政府發(fā)落。巴又稍以俄人及蒙兵為言，意在謂如是必致驚恐地方。樹錚謂即有驚恐，是昏佛使然，非我之咎。然執(zhí)事至此，尚為此言，意令傾佩，真黃教之主也。渠許再往面佛力勸，更略談其不平之事。樹錚許以事定后，王銜立可冊(cè)真，并其弟皆與雙俸。渠更約明晚再見。今晨獨(dú)坐默念，萬(wàn)一佛再不應(yīng)，安能經(jīng)行拿解？當(dāng)即坐罪彼四人，責(zé)以不能善輔活佛，姑作拘禁之狀以恐之，再圖別策，庶剛?cè)嵯酀?jì)，而不損國(guó)家之威。
正自籌酌，巴忽匆匆而來，握手告語(yǔ)云：昨晚別后，連夜面佛，痛陳利害，繼之以泣，佛感悟，遂允撤治。惟言陳使偏袒王公，所擬條件，決不愿用。又前三音諾顏之死，佛之野子襲封，出自陳使指使，而彼今輒舉之以為佛罪。加汗增入京，佛曾專函令謁大總統(tǒng)，請(qǐng)撤換陳使，故今日之事，佛不愿其與聞，亦不愿他喇嘛王公預(yù)其事，但由樹錚與彼換交商定條件，具呈政府可矣等語(yǔ)，并縷舉活佛懇代維持往事數(shù)件。樹錚以機(jī)不可失，遂許以今夜偕其謁佛面商，決不令佛有失體面，或喇嘛王公有何不均。巴稱謝而去。臨行又堅(jiān)請(qǐng)守密，深盼定后再告他人云云。俟議定后，詳電馳報(bào)?！?/div>
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