民國3年7月28日，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。當(dāng)時(shí)因?yàn)閼?zhàn)爭只在歐洲，故一般人習(xí)慣地稱之為“歐戰(zhàn)”。歐戰(zhàn)的直接導(dǎo)火線是因?yàn)槿麪柧S亞和奧國交惡，奧國皇太子斐迪南出巡波斯尼亞首府薩拉熱窩被刺，塞爾維亞被指為暗殺的主謀，7月28日奧對(duì)塞宣戰(zhàn)，俄國助塞，法國助奧，比利時(shí)中立，德侵比，英國助比利時(shí)，遂各相宣戰(zhàn)，大戰(zhàn)于是爆發(fā)。
袁世凱接到各國宣戰(zhàn)公文，乃邀集黎元洪、徐世昌、梁士詒、孫寶琦等密議應(yīng)付方略，決定采取中立立場，于8月6日公布《局外中立條規(guī)》。并指派梁士詒、孫寶琦、梁敦彥、李盛鐸四人草擬中立條規(guī)。8月11日設(shè)立中立辦事處，12日各國承認(rèn)中國中立。梁、孫等訂立了中立細(xì)則多條呈袁核定，大略為：
（一）中立辦事處由政事堂派出三人，陸軍、海軍、交通三部各派二人，統(tǒng)率處、總務(wù)處、參謀本部各派一人，機(jī)要局派出主事三人常川駐處辦事。
?。ǘ┰O(shè)中立檢查處，查照中立條例第廿四條，公布戒嚴(yán)后，對(duì)于各國輸入及運(yùn)送之物品，允宜詳為檢查有建樹。主要著作有《關(guān)于冷和熱原因的探討》、《論化學(xué)的，倘系戰(zhàn)時(shí)禁品，即予扣留。特飭由交通部及稅務(wù)處于各鐵路要站及沿海各關(guān)內(nèi)，一律設(shè)中立檢查分處，以執(zhí)行此職務(wù)。
?。ㄈ┳⒅匮睾７绖?wù)，分飭粵、閩、浙、蘇、奉、魯各省長官，以香港、青島、威海衛(wèi)等處，英、德、俄已宣布戒嚴(yán)，恐將來不免有戰(zhàn)事，應(yīng)籌安謐地方，嚴(yán)防匪患，并令六省籌議聯(lián)防計(jì)劃。
（四）海軍艦隊(duì)重新配置，將海軍部所屬艦隊(duì)分為三隊(duì)：第一隊(duì)海圻、海容等十五艘，分配廈門、馬口、上海、煙臺(tái)等處為海防。第二隊(duì)建安、建威等廿三艘，分配浦口、武昌、上海、九江、福州、新堤、蕪湖、岳陽、江陰、長沙、宜昌、太平府等處為江防。第三隊(duì)是練習(xí)艦隊(duì)肇和、應(yīng)瑞等分守馬江、黃埔。粵海海防則由廣東負(fù)責(zé)。
（五）訓(xùn)飭駐外各使節(jié)，對(duì)于散居各國各地華僑，應(yīng)隨時(shí)商同駐在各國政府，妥籌保護(hù)。對(duì)于此次戰(zhàn)爭，我國既宣言中立已經(jīng)前進(jìn)了最大的一步，而黑格爾在這里則已老朽不堪，成，各使領(lǐng)館應(yīng)以冷靜沉默出之，不可輕加評(píng)論。國際規(guī)約尤當(dāng)審慎遵守。關(guān)于戰(zhàn)爭消息，逐日拍電報(bào)告。至中國將來派員觀戰(zhàn)，當(dāng)預(yù)先向各該國聲明。
（六）禁止密碼電報(bào)，檢查外人函電。
?。ㄆ撸┩０l(fā)游歷護(hù)照。
（八）增調(diào)陸軍第十師赴山東。
同時(shí)袁以大總統(tǒng)名義電請美國政府轉(zhuǎn)達(dá)參戰(zhàn)各國，勿在中國領(lǐng)土上發(fā)生作戰(zhàn)行為。美國對(duì)此沒有確切答復(fù)，日本駐華代辦小幡抗議中國政府不應(yīng)向美國提出此項(xiàng)請求，同時(shí)德國駐華代辦馬爾參照會(huì)中國外交部，請禁止交戰(zhàn)國士兵通過中國領(lǐng)土。
中國自鴉片戰(zhàn)爭后，即受盡了列強(qiáng)的欺侮，自己既不爭氣，列強(qiáng)則得寸進(jìn)尺，李鴻章以夷制夷的手段雖不能盡滿人意，但弱國無外交，以夷制夷還不失為一種方法。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，對(duì)中國來說，可算是一個(gè)大好機(jī)會(huì)，利用列強(qiáng)自顧不暇，設(shè)法自立自強(qiáng)，把列強(qiáng)勢力逐出中國，可惜這時(shí)袁正大力壓制國民黨，摧折新興的中國銳氣，而列強(qiáng)在東方則拿中國作戰(zhàn)場，爭奪各自在中國的既得利益。
歐戰(zhàn)爆發(fā)后，袁有一天把梁士詒找去夜談，袁問：“歐戰(zhàn)禍及遠(yuǎn)東，目前最急的事應(yīng)從何處著手？”梁答：“有兩件急務(wù)，一是救濟(jì)財(cái)政；二是提防日本侵略?！痹f：“請言其詳?！绷捍穑骸跋妊载?cái)政，去年二千五百萬鎊借款，所余無幾，財(cái)政尚未整理就緒，國庫異常空虛。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，外債無法再借，所以目前必需先打通財(cái)路，否則二三月后，軍費(fèi)、政費(fèi)從何而出？因此目前應(yīng)趁歐戰(zhàn)發(fā)生，鎊價(jià)起落，匯兌困難諸種理由，先行停付各國賠款，所有關(guān)稅鹽稅，一律提存于中國之銀行。由于我國已宣告中立，詞嚴(yán)義正，各國亦無如我何也。同時(shí)立即發(fā)行內(nèi)國公債。這兩者可以并行，則一二年間不至財(cái)用不足。至于提防日本，則是我國最大隱憂，近年曾分別和英使朱爾典、俄使庫朋斯基、日使日置益、法使康悌會(huì)晤。朱爾典曾告英日聯(lián)盟已告成功，日本必定助英國攻德國所屬的青島，中國若不乘此時(shí)機(jī)取得，則一定有人會(huì)去奪取。朱爾典所指自然是日本，不如乘日本尚未動(dòng)兵之前，我們先和英國密議，由英人威脅要奪青島，我即和德使磋商，要求德國將青島歸還我國，同時(shí)暗中派兵包圍青島，談判不成，即用武力奪取，先下手為強(qiáng)，使日本無所措手，青島如已奪獲，日本便無詞可借了。這不特防日本的侵略，亦可以杜絕將來的后患?！痹f：“燕孫，你的意見很對(duì)，關(guān)于財(cái)政計(jì)劃，停付賠款、移存關(guān)鹽都可立即施行。至于內(nèi)國公債，過去失敗過，你看有何良策以善其后，請予詳細(xì)計(jì)劃，全權(quán)辦理。至于先行下手奪回青島，于情于勢都是應(yīng)行的，不過我國既然宣布中立，忽然又推翻前議，出兵對(duì)付德國，雖說是收回青島，但在中立立場上似乎有點(diǎn)礙難說得過去，這樣做了就怕外交上會(huì)增加困難和糾紛，且恐愈增加和日本的尖銳關(guān)系，我覺得此一著可行又不可行。”梁說：“德奧兩國以小敵大，戰(zhàn)爭結(jié)果必難幸勝，不如找個(gè)適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)德國絕交宣戰(zhàn)，俾將來在和議中可以取得地位，立于有利地步?！痹f：“這一層讓我再詳細(xì)考慮一下?！?br/>
不久，袁設(shè)立內(nèi)國公債局，派梁士詒為總理，辦理“民國三年內(nèi)國公債”，財(cái)次張壽齡，交次葉恭綽，中國銀行總裁薩福楙，總稅務(wù)司安格聯(lián)，副稅務(wù)司包羅，中法銀行經(jīng)理賽利爾，保商銀行經(jīng)理涇恩等為內(nèi)國公債局董事。
歐戰(zhàn)期間，列強(qiáng)并不放棄在中國的既得利益，而且互相要吞吃對(duì)方的利益，因此，中國的處境反而更為困難。
德國在東方缺乏盟友，因此，它是獨(dú)力作戰(zhàn)，在中國要對(duì)付英國、俄國、法國和日本。它首先在北京組織了中德協(xié)會(huì)，以聯(lián)絡(luò)中國方面的朝野人士，其后又組織了一個(gè)秘密團(tuán)體，名叫鞏固團(tuán)，以聯(lián)絡(luò)中國人和朝鮮人，排除日俄兩國為宗旨。鞏固團(tuán)團(tuán)長是德人牟里哈，總團(tuán)部設(shè)在奉天，派北西湖煤礦總理張錫蕃負(fù)責(zé)對(duì)付日本的首領(lǐng)，派哈爾濱德勝布莊經(jīng)理張子璽聯(lián)絡(luò)在俄境內(nèi)的華僑，其工作區(qū)域是在南北滿和內(nèi)外蒙古，工作目標(biāo)是破壞日俄糧臺(tái)、營壘和械庫。用重金吸收團(tuán)員，不旬日便有七八百人參加，指定其中20人為干事。
英公使朱爾典、法公使康悌、俄公使庫朋斯基為了中國政府沒有停止支付德國的庚子賠款，使得德國能夠利用這筆錢在中國境內(nèi)進(jìn)行不利于協(xié)約國的活動(dòng)，以及組織鞏固團(tuán)，表示很大不滿。同時(shí)因青島德軍利用中國人構(gòu)筑防御工事，向袁政府提出了抗議。其實(shí)青島德軍雇用中國工人，是基于1898年中德所簽訂的《膠州灣租借條約》。
8月15日，日本政府根據(jù)1911年7月13日所訂的英日同盟有義務(wù)要幫助英國，同時(shí)為了確保東亞的和平，所以向德國提出了最后通牒，要求德國在中日兩國海面上的軍艦完全解除武裝，并限9月15日以前，無條件把膠州灣交付日本，以便“將來”歸還中國。以上這兩點(diǎn)如果在8月23日正午以前沒有滿意的答復(fù)，則日本即采取必要的措置。德國駐華代辦馬爾參在8月15日這天公開宣布：“德國可以考慮把青島交還中國，但是日本也應(yīng)將臺(tái)灣交還中國?！?br/>
8月16日日本駐華代辦小幡警告中國不得從德國人手中接受青島，否則日本將認(rèn)為中國是自行破壞中立。
8月23日，日本政府因德國沒有滿意的答復(fù)，于是正式宣布對(duì)德國宣戰(zhàn)。同一天，德國代辦馬爾參又向袁政府表示，德國愿將膠州灣租借地?zé)o條件交還中國，但袁政府這時(shí)不敢接受，電請美國政府代為接受，然后轉(zhuǎn)交給中國?？墒遣淮绹饛?fù)，日本已向膠州灣采取軍事行動(dòng)了。
英公使朱爾典是袁的好朋友，他勸袁加入?yún)f(xié)約國，袁提出了三個(gè)條件：（一）由協(xié)約國墊款整頓中國兵工廠，并請英法兩國專家?guī)椭袊圃燔娀?，提高質(zhì)量，以應(yīng)協(xié)約國之需；（二）協(xié)約國未經(jīng)中國同意，不得簽訂與中國有關(guān)的條約；
?。ㄈ┥虾Ｗ饨绮坏冒又袊畏?。
袁這個(gè)參戰(zhàn)條件，前兩項(xiàng)是想拉攏英國，對(duì)付日本；后一項(xiàng)是對(duì)付國民黨的反袁活動(dòng)。這時(shí)的英國，需要日本超過了需要中國，所以袁的三點(diǎn)要求原則上同意，但要征求俄、法、日的同意，俄法兩國是同意的，可是日本則堅(jiān)決反對(duì)，更進(jìn)而要求：凡有關(guān)中國問題，必須先與日本磋商。
日本認(rèn)為歐戰(zhàn)是它排斥列強(qiáng)在中國的勢力，獨(dú)霸遠(yuǎn)東的大好機(jī)會(huì)，它所顧慮的只有一個(gè)美國，因?yàn)槊绹丛砣氪髴?zhàn)漩渦，同時(shí)在中國問題上是比較主持正義的。日本首相大隈曾致電美國政府，進(jìn)行試探，強(qiáng)調(diào)日本沒有侵占中國領(lǐng)土的野心?？墒蔷驮谶@個(gè)電報(bào)發(fā)出不久，隨即利用對(duì)德國宣戰(zhàn)之名，向中國發(fā)動(dòng)大規(guī)模侵略。
民國3年9月2日，日本陸海軍2萬多人配合少數(shù)英軍，組織所謂英日聯(lián)軍，突然在山東龍口和萊州附近地區(qū)登陸。照道理講，退一萬步，日本要進(jìn)攻德軍，只能以膠州灣德軍駐防區(qū)為目標(biāo)，可是日軍卻先侵占萊州半島，這就證明日本的野心是乘火打劫。
由于日軍破壞了中國的中立，袁政府便遭遇到一個(gè)棘手問題，就是劃定戰(zhàn)爭區(qū)域，日本要求以黃河以東為界，袁政府經(jīng)過多次周折，才援引1904年日俄兩國在遼東作戰(zhàn)的前例，于9月3日照會(huì)各國使節(jié)，聲明不負(fù)完全中立之責(zé)任，原文如下：
“此次歐洲戰(zhàn)爭，所有各交戰(zhàn)國，均系本國友邦，故本政府決意宣告中立，竭力遵行。茲先后據(jù)山東官吏報(bào)告，德國軍隊(duì)在膠州灣一帶有行軍備戰(zhàn)各形狀，日英聯(lián)合軍在龍口及膠州灣、萊州附近一帶亦有軍事行動(dòng)等情。查本國與德、日、英三國同居友邦，不幸在中國境內(nèi)，有此意外之舉動(dòng)，實(shí)屬特別情形，與一千九百零四年日俄在遼東境內(nèi)交戰(zhàn)事實(shí)相仿，惟有參照先例，不得不聲明在龍口、萊州及膠州灣附近，各交戰(zhàn)國必須使用之至少地點(diǎn)，本政府不負(fù)完全中立之責(zé)任。此外各地，仍悉照業(yè)經(jīng)公布之條規(guī)完全施行。在以上所指各地方內(nèi)，所有領(lǐng)土、行政權(quán)及官民之生命財(cái)產(chǎn)，各交戰(zhàn)國仍須尊重?！?br/>
依照這項(xiàng)聲明，袁政府承認(rèn)濰縣車站以東地區(qū)劃作日德兩國的交戰(zhàn)區(qū)，以西地區(qū)為中立區(qū)。9月21日袁政府又宣布膠濟(jì)路線歸中國保管。
德國駐華代辦對(duì)于袁政府劃定交戰(zhàn)區(qū)域的聲明，提出了嚴(yán)重抗議。第一次抗議是9月3日，即袁政府聲明的當(dāng)天；第二次抗議是9月4日；第三次抗議是9月24日。德方認(rèn)為日英聯(lián)軍在萊州地區(qū)所采軍事行動(dòng)是徹底地破壞中國中立行動(dòng)，中國引用日俄戰(zhàn)爭時(shí)劃定戰(zhàn)區(qū)的辦法是不符國際性的，因?yàn)橹袊@項(xiàng)宣布是在日英聯(lián)軍已在山東半島登陸之后，所以結(jié)果只是方便于日英聯(lián)軍，因此保留兩項(xiàng)權(quán)利：（一）德國保留在適當(dāng)時(shí)機(jī)可以要求的權(quán)利；（二）損害之賠償。袁政府對(duì)德國代辦的抗議，也有駁斥的理由，便是德軍在青島已經(jīng)構(gòu)筑工事，要把青島當(dāng)作軍事根據(jù)地，所以引致日英的進(jìn)攻；中國劃定戰(zhàn)區(qū)的宣布是非常適合情勢的辦法。
9月6日，日軍馬隊(duì)500人開至萊州，在城西扎營，3日后日軍乃正式接收管理萊州，居民欲逃不能，四鄉(xiāng)人民則逃散一空。接著日軍又占領(lǐng)了平度縣，軍隊(duì)們?yōu)E向縣知事苛索，要1000頭牛，2000只雞，1000頭豬，米面草料50余萬斤，大車1500輛?？h知事因不勝其擾，乃逃之夭夭，卻又被日軍捉到，像對(duì)待犯人一樣加以監(jiān)禁。同時(shí)日軍進(jìn)占即墨和膠縣，自行發(fā)行軍用票，占據(jù)縣衙門和電報(bào)局，強(qiáng)占民房，反令房主人露天睡眠，令婦女在房中陪日兵。天雨則在堂屋中生火烤濕衣，把門窗桌椅拆下來引火?？傊哲娨寻阎袊擎?zhèn)當(dāng)作了占領(lǐng)區(qū)，郵電員公然檢查郵件，男丁被勒令挑水拾柴。日軍司令部竟公然在平度縣的鄉(xiāng)村張貼布告說：“如該村有一人犯妨礙日軍之罪，則該村人民全體問斬?！焙芏酂o辜鄉(xiāng)民被認(rèn)為有妨礙日軍的嫌疑被殺。
9月25日，日軍占領(lǐng)濰縣，引起了一個(gè)新的問題，就是日軍這個(gè)行動(dòng)超越了袁政府宣布而日政府同意的交戰(zhàn)區(qū)域。袁政府外交部于26日由次長曹汝霖提出口頭抗議，同時(shí)進(jìn)一步提出正式照會(huì)。這個(gè)照會(huì)非?？尚Χ字桑瑑?nèi)容說：“膠澳在東，濰縣在西，非行軍必須之路，前經(jīng)聲明，濰縣不在戰(zhàn)區(qū)之內(nèi)，已經(jīng)貴政府同意，該地軍民亦經(jīng)屢次曉諭，令勿驚疑，今貴國軍隊(duì)突有此舉，使我政府失信于軍民，不知是何用意？”
29日，日駐華公使日置益訪外交部孫總長，答復(fù)中國抗議，大意謂奉本國訓(xùn)令，膠濟(jì)路為德人所經(jīng)營，戰(zhàn)爭前后一直為德軍輸運(yùn)軍糧，今濰東一帶雖由日方占領(lǐng)，但濰西一帶則仍由德人暗中使用，殊于日軍行軍不便，以是占領(lǐng)之，但決不侵害中國之中立云云。這個(gè)答復(fù)，把前此承諾有關(guān)戰(zhàn)爭區(qū)域的問題避而不談。對(duì)于日軍占領(lǐng)膠濟(jì)鐵路的理由則是：（一）該鐵路是德人所經(jīng)營（其實(shí)按照膠濟(jì)鐵路條約，華股居多）。（二）德軍利用此路。日方這個(gè)答復(fù)，簡直是項(xiàng)莊舞劍，意在沛公，把膠濟(jì)混為一談，則表示日軍還要進(jìn)駐濟(jì)南。果然，10月6日夜11時(shí)，日兵三十人，軍官三人乘車進(jìn)抵濟(jì)南，立即占據(jù)火車站。中國外交部再提抗議，日方仍堅(jiān)持其不成理由之理由，并以普通書信作為答復(fù)，交付中國外交部。其大要是：（一）山東鐵路系根據(jù)膠州灣租借條約，純系在德國政府監(jiān)督權(quán)之下公產(chǎn)性質(zhì)之德國會(huì)社，其實(shí)體上與租借地為一體的延長。（二）鐵路本身為運(yùn)用上絕對(duì)不可劃分之物，決不能以德國經(jīng)營之鐵路以其在中立地帶濰縣以西之故得改變其性質(zhì)。日本開戰(zhàn)之目的，不僅攻擊膠州灣，并擬進(jìn)而根絕德國在東方經(jīng)營之根據(jù)地。（三）交戰(zhàn)區(qū)域之劃定和山東鐵路問題是各別的，不能混而為一?？偠灾哲姷哪康?，至少是借此要吞并山東半島。
德軍的根據(jù)地是青島，日軍發(fā)動(dòng)攻擊后，揚(yáng)言六個(gè)小時(shí)之內(nèi)可以攻下青島。青島的德國守軍只有6000人，德皇威廉電令他們死守青島，戰(zhàn)至最后一人。德國的膠州總督華德克也公開宣稱日軍如果來攻青島，將會(huì)遭到堅(jiān)強(qiáng)的抵抗，至少要花4萬人的代價(jià)，才能攻占青島。
自從清帝退位后，大批清皇族、王公、大臣和遺老，都遷到青島做寓公，現(xiàn)在只好灑淚告別青島，遺老如周馥、呂海寰、勞乃宣等也離開青島，只有宗社黨首領(lǐng)恭親王溥偉仍留下來。
日軍于11月7日攻下青島，德軍有2300余人被俘，事前德國守軍接有德皇的令電，叫他們不必死守。11月14日，膠州總督華德克被解往日本東京本愿寺監(jiān)禁，這一天恰恰是德國占領(lǐng)青島的17周年。
日軍攻下青島后，袁政府乃請日軍自山東半島撤退到膠州灣租借地，可是日本政府則不加理會(huì)。袁又分別照會(huì)英日兩國政府，宣告撤銷前所劃定的交戰(zhàn)區(qū)域，請撤退前此占領(lǐng)山東半島的各地軍隊(duì)。日本政府不但仍然不理，且在山東已占領(lǐng)的各縣設(shè)立民政署，架設(shè)軍用電線，驅(qū)逐青島海關(guān)人員，完全把山東當(dāng)作戰(zhàn)利品。
袁世凱接到各國宣戰(zhàn)公文，乃邀集黎元洪、徐世昌、梁士詒、孫寶琦等密議應(yīng)付方略，決定采取中立立場，于8月6日公布《局外中立條規(guī)》。并指派梁士詒、孫寶琦、梁敦彥、李盛鐸四人草擬中立條規(guī)。8月11日設(shè)立中立辦事處，12日各國承認(rèn)中國中立。梁、孫等訂立了中立細(xì)則多條呈袁核定，大略為：
（一）中立辦事處由政事堂派出三人，陸軍、海軍、交通三部各派二人，統(tǒng)率處、總務(wù)處、參謀本部各派一人，機(jī)要局派出主事三人常川駐處辦事。
?。ǘ┰O(shè)中立檢查處，查照中立條例第廿四條，公布戒嚴(yán)后，對(duì)于各國輸入及運(yùn)送之物品，允宜詳為檢查有建樹。主要著作有《關(guān)于冷和熱原因的探討》、《論化學(xué)的，倘系戰(zhàn)時(shí)禁品，即予扣留。特飭由交通部及稅務(wù)處于各鐵路要站及沿海各關(guān)內(nèi)，一律設(shè)中立檢查分處，以執(zhí)行此職務(wù)。
?。ㄈ┳⒅匮睾７绖?wù)，分飭粵、閩、浙、蘇、奉、魯各省長官，以香港、青島、威海衛(wèi)等處，英、德、俄已宣布戒嚴(yán)，恐將來不免有戰(zhàn)事，應(yīng)籌安謐地方，嚴(yán)防匪患，并令六省籌議聯(lián)防計(jì)劃。
（四）海軍艦隊(duì)重新配置，將海軍部所屬艦隊(duì)分為三隊(duì)：第一隊(duì)海圻、海容等十五艘，分配廈門、馬口、上海、煙臺(tái)等處為海防。第二隊(duì)建安、建威等廿三艘，分配浦口、武昌、上海、九江、福州、新堤、蕪湖、岳陽、江陰、長沙、宜昌、太平府等處為江防。第三隊(duì)是練習(xí)艦隊(duì)肇和、應(yīng)瑞等分守馬江、黃埔。粵海海防則由廣東負(fù)責(zé)。
（五）訓(xùn)飭駐外各使節(jié)，對(duì)于散居各國各地華僑，應(yīng)隨時(shí)商同駐在各國政府，妥籌保護(hù)。對(duì)于此次戰(zhàn)爭，我國既宣言中立已經(jīng)前進(jìn)了最大的一步，而黑格爾在這里則已老朽不堪，成，各使領(lǐng)館應(yīng)以冷靜沉默出之，不可輕加評(píng)論。國際規(guī)約尤當(dāng)審慎遵守。關(guān)于戰(zhàn)爭消息，逐日拍電報(bào)告。至中國將來派員觀戰(zhàn)，當(dāng)預(yù)先向各該國聲明。
（六）禁止密碼電報(bào)，檢查外人函電。
?。ㄆ撸┩０l(fā)游歷護(hù)照。
（八）增調(diào)陸軍第十師赴山東。
同時(shí)袁以大總統(tǒng)名義電請美國政府轉(zhuǎn)達(dá)參戰(zhàn)各國，勿在中國領(lǐng)土上發(fā)生作戰(zhàn)行為。美國對(duì)此沒有確切答復(fù)，日本駐華代辦小幡抗議中國政府不應(yīng)向美國提出此項(xiàng)請求，同時(shí)德國駐華代辦馬爾參照會(huì)中國外交部，請禁止交戰(zhàn)國士兵通過中國領(lǐng)土。
中國自鴉片戰(zhàn)爭后，即受盡了列強(qiáng)的欺侮，自己既不爭氣，列強(qiáng)則得寸進(jìn)尺，李鴻章以夷制夷的手段雖不能盡滿人意，但弱國無外交，以夷制夷還不失為一種方法。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，對(duì)中國來說，可算是一個(gè)大好機(jī)會(huì)，利用列強(qiáng)自顧不暇，設(shè)法自立自強(qiáng)，把列強(qiáng)勢力逐出中國，可惜這時(shí)袁正大力壓制國民黨，摧折新興的中國銳氣，而列強(qiáng)在東方則拿中國作戰(zhàn)場，爭奪各自在中國的既得利益。
歐戰(zhàn)爆發(fā)后，袁有一天把梁士詒找去夜談，袁問：“歐戰(zhàn)禍及遠(yuǎn)東，目前最急的事應(yīng)從何處著手？”梁答：“有兩件急務(wù)，一是救濟(jì)財(cái)政；二是提防日本侵略?！痹f：“請言其詳?！绷捍穑骸跋妊载?cái)政，去年二千五百萬鎊借款，所余無幾，財(cái)政尚未整理就緒，國庫異常空虛。歐戰(zhàn)爆發(fā)后，外債無法再借，所以目前必需先打通財(cái)路，否則二三月后，軍費(fèi)、政費(fèi)從何而出？因此目前應(yīng)趁歐戰(zhàn)發(fā)生，鎊價(jià)起落，匯兌困難諸種理由，先行停付各國賠款，所有關(guān)稅鹽稅，一律提存于中國之銀行。由于我國已宣告中立，詞嚴(yán)義正，各國亦無如我何也。同時(shí)立即發(fā)行內(nèi)國公債。這兩者可以并行，則一二年間不至財(cái)用不足。至于提防日本，則是我國最大隱憂，近年曾分別和英使朱爾典、俄使庫朋斯基、日使日置益、法使康悌會(huì)晤。朱爾典曾告英日聯(lián)盟已告成功，日本必定助英國攻德國所屬的青島，中國若不乘此時(shí)機(jī)取得，則一定有人會(huì)去奪取。朱爾典所指自然是日本，不如乘日本尚未動(dòng)兵之前，我們先和英國密議，由英人威脅要奪青島，我即和德使磋商，要求德國將青島歸還我國，同時(shí)暗中派兵包圍青島，談判不成，即用武力奪取，先下手為強(qiáng)，使日本無所措手，青島如已奪獲，日本便無詞可借了。這不特防日本的侵略，亦可以杜絕將來的后患?！痹f：“燕孫，你的意見很對(duì)，關(guān)于財(cái)政計(jì)劃，停付賠款、移存關(guān)鹽都可立即施行。至于內(nèi)國公債，過去失敗過，你看有何良策以善其后，請予詳細(xì)計(jì)劃，全權(quán)辦理。至于先行下手奪回青島，于情于勢都是應(yīng)行的，不過我國既然宣布中立，忽然又推翻前議，出兵對(duì)付德國，雖說是收回青島，但在中立立場上似乎有點(diǎn)礙難說得過去，這樣做了就怕外交上會(huì)增加困難和糾紛，且恐愈增加和日本的尖銳關(guān)系，我覺得此一著可行又不可行。”梁說：“德奧兩國以小敵大，戰(zhàn)爭結(jié)果必難幸勝，不如找個(gè)適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)德國絕交宣戰(zhàn)，俾將來在和議中可以取得地位，立于有利地步?！痹f：“這一層讓我再詳細(xì)考慮一下?！?br/>
不久，袁設(shè)立內(nèi)國公債局，派梁士詒為總理，辦理“民國三年內(nèi)國公債”，財(cái)次張壽齡，交次葉恭綽，中國銀行總裁薩福楙，總稅務(wù)司安格聯(lián)，副稅務(wù)司包羅，中法銀行經(jīng)理賽利爾，保商銀行經(jīng)理涇恩等為內(nèi)國公債局董事。
歐戰(zhàn)期間，列強(qiáng)并不放棄在中國的既得利益，而且互相要吞吃對(duì)方的利益，因此，中國的處境反而更為困難。
德國在東方缺乏盟友，因此，它是獨(dú)力作戰(zhàn)，在中國要對(duì)付英國、俄國、法國和日本。它首先在北京組織了中德協(xié)會(huì)，以聯(lián)絡(luò)中國方面的朝野人士，其后又組織了一個(gè)秘密團(tuán)體，名叫鞏固團(tuán)，以聯(lián)絡(luò)中國人和朝鮮人，排除日俄兩國為宗旨。鞏固團(tuán)團(tuán)長是德人牟里哈，總團(tuán)部設(shè)在奉天，派北西湖煤礦總理張錫蕃負(fù)責(zé)對(duì)付日本的首領(lǐng)，派哈爾濱德勝布莊經(jīng)理張子璽聯(lián)絡(luò)在俄境內(nèi)的華僑，其工作區(qū)域是在南北滿和內(nèi)外蒙古，工作目標(biāo)是破壞日俄糧臺(tái)、營壘和械庫。用重金吸收團(tuán)員，不旬日便有七八百人參加，指定其中20人為干事。
英公使朱爾典、法公使康悌、俄公使庫朋斯基為了中國政府沒有停止支付德國的庚子賠款，使得德國能夠利用這筆錢在中國境內(nèi)進(jìn)行不利于協(xié)約國的活動(dòng)，以及組織鞏固團(tuán)，表示很大不滿。同時(shí)因青島德軍利用中國人構(gòu)筑防御工事，向袁政府提出了抗議。其實(shí)青島德軍雇用中國工人，是基于1898年中德所簽訂的《膠州灣租借條約》。
8月15日，日本政府根據(jù)1911年7月13日所訂的英日同盟有義務(wù)要幫助英國，同時(shí)為了確保東亞的和平，所以向德國提出了最后通牒，要求德國在中日兩國海面上的軍艦完全解除武裝，并限9月15日以前，無條件把膠州灣交付日本，以便“將來”歸還中國。以上這兩點(diǎn)如果在8月23日正午以前沒有滿意的答復(fù)，則日本即采取必要的措置。德國駐華代辦馬爾參在8月15日這天公開宣布：“德國可以考慮把青島交還中國，但是日本也應(yīng)將臺(tái)灣交還中國?！?br/>
8月16日日本駐華代辦小幡警告中國不得從德國人手中接受青島，否則日本將認(rèn)為中國是自行破壞中立。
8月23日，日本政府因德國沒有滿意的答復(fù)，于是正式宣布對(duì)德國宣戰(zhàn)。同一天，德國代辦馬爾參又向袁政府表示，德國愿將膠州灣租借地?zé)o條件交還中國，但袁政府這時(shí)不敢接受，電請美國政府代為接受，然后轉(zhuǎn)交給中國?？墒遣淮绹饛?fù)，日本已向膠州灣采取軍事行動(dòng)了。
英公使朱爾典是袁的好朋友，他勸袁加入?yún)f(xié)約國，袁提出了三個(gè)條件：（一）由協(xié)約國墊款整頓中國兵工廠，并請英法兩國專家?guī)椭袊圃燔娀?，提高質(zhì)量，以應(yīng)協(xié)約國之需；（二）協(xié)約國未經(jīng)中國同意，不得簽訂與中國有關(guān)的條約；
?。ㄈ┥虾Ｗ饨绮坏冒又袊畏?。
袁這個(gè)參戰(zhàn)條件，前兩項(xiàng)是想拉攏英國，對(duì)付日本；后一項(xiàng)是對(duì)付國民黨的反袁活動(dòng)。這時(shí)的英國，需要日本超過了需要中國，所以袁的三點(diǎn)要求原則上同意，但要征求俄、法、日的同意，俄法兩國是同意的，可是日本則堅(jiān)決反對(duì)，更進(jìn)而要求：凡有關(guān)中國問題，必須先與日本磋商。
日本認(rèn)為歐戰(zhàn)是它排斥列強(qiáng)在中國的勢力，獨(dú)霸遠(yuǎn)東的大好機(jī)會(huì)，它所顧慮的只有一個(gè)美國，因?yàn)槊绹丛砣氪髴?zhàn)漩渦，同時(shí)在中國問題上是比較主持正義的。日本首相大隈曾致電美國政府，進(jìn)行試探，強(qiáng)調(diào)日本沒有侵占中國領(lǐng)土的野心?？墒蔷驮谶@個(gè)電報(bào)發(fā)出不久，隨即利用對(duì)德國宣戰(zhàn)之名，向中國發(fā)動(dòng)大規(guī)模侵略。
民國3年9月2日，日本陸海軍2萬多人配合少數(shù)英軍，組織所謂英日聯(lián)軍，突然在山東龍口和萊州附近地區(qū)登陸。照道理講，退一萬步，日本要進(jìn)攻德軍，只能以膠州灣德軍駐防區(qū)為目標(biāo)，可是日軍卻先侵占萊州半島，這就證明日本的野心是乘火打劫。
由于日軍破壞了中國的中立，袁政府便遭遇到一個(gè)棘手問題，就是劃定戰(zhàn)爭區(qū)域，日本要求以黃河以東為界，袁政府經(jīng)過多次周折，才援引1904年日俄兩國在遼東作戰(zhàn)的前例，于9月3日照會(huì)各國使節(jié)，聲明不負(fù)完全中立之責(zé)任，原文如下：
“此次歐洲戰(zhàn)爭，所有各交戰(zhàn)國，均系本國友邦，故本政府決意宣告中立，竭力遵行。茲先后據(jù)山東官吏報(bào)告，德國軍隊(duì)在膠州灣一帶有行軍備戰(zhàn)各形狀，日英聯(lián)合軍在龍口及膠州灣、萊州附近一帶亦有軍事行動(dòng)等情。查本國與德、日、英三國同居友邦，不幸在中國境內(nèi)，有此意外之舉動(dòng)，實(shí)屬特別情形，與一千九百零四年日俄在遼東境內(nèi)交戰(zhàn)事實(shí)相仿，惟有參照先例，不得不聲明在龍口、萊州及膠州灣附近，各交戰(zhàn)國必須使用之至少地點(diǎn)，本政府不負(fù)完全中立之責(zé)任。此外各地，仍悉照業(yè)經(jīng)公布之條規(guī)完全施行。在以上所指各地方內(nèi)，所有領(lǐng)土、行政權(quán)及官民之生命財(cái)產(chǎn)，各交戰(zhàn)國仍須尊重?！?br/>
依照這項(xiàng)聲明，袁政府承認(rèn)濰縣車站以東地區(qū)劃作日德兩國的交戰(zhàn)區(qū)，以西地區(qū)為中立區(qū)。9月21日袁政府又宣布膠濟(jì)路線歸中國保管。
德國駐華代辦對(duì)于袁政府劃定交戰(zhàn)區(qū)域的聲明，提出了嚴(yán)重抗議。第一次抗議是9月3日，即袁政府聲明的當(dāng)天；第二次抗議是9月4日；第三次抗議是9月24日。德方認(rèn)為日英聯(lián)軍在萊州地區(qū)所采軍事行動(dòng)是徹底地破壞中國中立行動(dòng)，中國引用日俄戰(zhàn)爭時(shí)劃定戰(zhàn)區(qū)的辦法是不符國際性的，因?yàn)橹袊@項(xiàng)宣布是在日英聯(lián)軍已在山東半島登陸之后，所以結(jié)果只是方便于日英聯(lián)軍，因此保留兩項(xiàng)權(quán)利：（一）德國保留在適當(dāng)時(shí)機(jī)可以要求的權(quán)利；（二）損害之賠償。袁政府對(duì)德國代辦的抗議，也有駁斥的理由，便是德軍在青島已經(jīng)構(gòu)筑工事，要把青島當(dāng)作軍事根據(jù)地，所以引致日英的進(jìn)攻；中國劃定戰(zhàn)區(qū)的宣布是非常適合情勢的辦法。
9月6日，日軍馬隊(duì)500人開至萊州，在城西扎營，3日后日軍乃正式接收管理萊州，居民欲逃不能，四鄉(xiāng)人民則逃散一空。接著日軍又占領(lǐng)了平度縣，軍隊(duì)們?yōu)E向縣知事苛索，要1000頭牛，2000只雞，1000頭豬，米面草料50余萬斤，大車1500輛?？h知事因不勝其擾，乃逃之夭夭，卻又被日軍捉到，像對(duì)待犯人一樣加以監(jiān)禁。同時(shí)日軍進(jìn)占即墨和膠縣，自行發(fā)行軍用票，占據(jù)縣衙門和電報(bào)局，強(qiáng)占民房，反令房主人露天睡眠，令婦女在房中陪日兵。天雨則在堂屋中生火烤濕衣，把門窗桌椅拆下來引火?？傊哲娨寻阎袊擎?zhèn)當(dāng)作了占領(lǐng)區(qū)，郵電員公然檢查郵件，男丁被勒令挑水拾柴。日軍司令部竟公然在平度縣的鄉(xiāng)村張貼布告說：“如該村有一人犯妨礙日軍之罪，則該村人民全體問斬?！焙芏酂o辜鄉(xiāng)民被認(rèn)為有妨礙日軍的嫌疑被殺。
9月25日，日軍占領(lǐng)濰縣，引起了一個(gè)新的問題，就是日軍這個(gè)行動(dòng)超越了袁政府宣布而日政府同意的交戰(zhàn)區(qū)域。袁政府外交部于26日由次長曹汝霖提出口頭抗議，同時(shí)進(jìn)一步提出正式照會(huì)。這個(gè)照會(huì)非?？尚Χ字桑瑑?nèi)容說：“膠澳在東，濰縣在西，非行軍必須之路，前經(jīng)聲明，濰縣不在戰(zhàn)區(qū)之內(nèi)，已經(jīng)貴政府同意，該地軍民亦經(jīng)屢次曉諭，令勿驚疑，今貴國軍隊(duì)突有此舉，使我政府失信于軍民，不知是何用意？”
29日，日駐華公使日置益訪外交部孫總長，答復(fù)中國抗議，大意謂奉本國訓(xùn)令，膠濟(jì)路為德人所經(jīng)營，戰(zhàn)爭前后一直為德軍輸運(yùn)軍糧，今濰東一帶雖由日方占領(lǐng)，但濰西一帶則仍由德人暗中使用，殊于日軍行軍不便，以是占領(lǐng)之，但決不侵害中國之中立云云。這個(gè)答復(fù)，把前此承諾有關(guān)戰(zhàn)爭區(qū)域的問題避而不談。對(duì)于日軍占領(lǐng)膠濟(jì)鐵路的理由則是：（一）該鐵路是德人所經(jīng)營（其實(shí)按照膠濟(jì)鐵路條約，華股居多）。（二）德軍利用此路。日方這個(gè)答復(fù)，簡直是項(xiàng)莊舞劍，意在沛公，把膠濟(jì)混為一談，則表示日軍還要進(jìn)駐濟(jì)南。果然，10月6日夜11時(shí)，日兵三十人，軍官三人乘車進(jìn)抵濟(jì)南，立即占據(jù)火車站。中國外交部再提抗議，日方仍堅(jiān)持其不成理由之理由，并以普通書信作為答復(fù)，交付中國外交部。其大要是：（一）山東鐵路系根據(jù)膠州灣租借條約，純系在德國政府監(jiān)督權(quán)之下公產(chǎn)性質(zhì)之德國會(huì)社，其實(shí)體上與租借地為一體的延長。（二）鐵路本身為運(yùn)用上絕對(duì)不可劃分之物，決不能以德國經(jīng)營之鐵路以其在中立地帶濰縣以西之故得改變其性質(zhì)。日本開戰(zhàn)之目的，不僅攻擊膠州灣，并擬進(jìn)而根絕德國在東方經(jīng)營之根據(jù)地。（三）交戰(zhàn)區(qū)域之劃定和山東鐵路問題是各別的，不能混而為一?？偠灾哲姷哪康?，至少是借此要吞并山東半島。
德軍的根據(jù)地是青島，日軍發(fā)動(dòng)攻擊后，揚(yáng)言六個(gè)小時(shí)之內(nèi)可以攻下青島。青島的德國守軍只有6000人，德皇威廉電令他們死守青島，戰(zhàn)至最后一人。德國的膠州總督華德克也公開宣稱日軍如果來攻青島，將會(huì)遭到堅(jiān)強(qiáng)的抵抗，至少要花4萬人的代價(jià)，才能攻占青島。
自從清帝退位后，大批清皇族、王公、大臣和遺老，都遷到青島做寓公，現(xiàn)在只好灑淚告別青島，遺老如周馥、呂海寰、勞乃宣等也離開青島，只有宗社黨首領(lǐng)恭親王溥偉仍留下來。
日軍于11月7日攻下青島，德軍有2300余人被俘，事前德國守軍接有德皇的令電，叫他們不必死守。11月14日，膠州總督華德克被解往日本東京本愿寺監(jiān)禁，這一天恰恰是德國占領(lǐng)青島的17周年。
日軍攻下青島后，袁政府乃請日軍自山東半島撤退到膠州灣租借地，可是日本政府則不加理會(huì)。袁又分別照會(huì)英日兩國政府，宣告撤銷前所劃定的交戰(zhàn)區(qū)域，請撤退前此占領(lǐng)山東半島的各地軍隊(duì)。日本政府不但仍然不理，且在山東已占領(lǐng)的各縣設(shè)立民政署，架設(shè)軍用電線，驅(qū)逐青島海關(guān)人員，完全把山東當(dāng)作戰(zhàn)利品。
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