所謂中國(guó)傳統(tǒng)政治，本文只從秦漢大一統(tǒng)政府成立后說起。更前的則暫略而不論。這幾十年的國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，幾乎無一人不說秦以后的政治是君主專制，但作者仍將不憚反覆對(duì)此問題作辯護(hù)。本文所論中國(guó)傳統(tǒng)政治，亦僅在這一點(diǎn)上作發(fā)揮。首先要注意者，中國(guó)秦以后的傳統(tǒng)政治，顯然常保留一個(gè)君職與臣職的劃分，換言之，即是君權(quán)與臣權(quán)之劃分。亦可說是王室與政府之劃分。在漢代，內(nèi)朝指王室言，外朝指政府言。全國(guó)財(cái)政收入，屬于大司農(nóng)者歸政府，屬于少府者歸王室，這一劃分，歷代大體保持。宰相是政府領(lǐng)袖，中國(guó)傳統(tǒng)政治內(nèi)宰相之地位和職權(quán)，值得我們特別重視。

　　先就西漢言，皇帝的秘書處"尚書"，最先僅與尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同稱六尚，而且尚書也只有四員。但宰相秘書處卻有十三個(gè)部門，古稱十三曹。西曹管相府吏屬署用，此是后代吏部事。東曹管二千石長(zhǎng)官遷除，并軍吏任用，此屬后代吏部兵部事。戶曹管祭祀農(nóng)桑，此屬后代禮部戶部事。奏曹管一切奏章，此如唐之樞密使，明之通政司。詞曹管詞訟，此是后代刑部事。法曹管郵驛傳遞，此后代工部事，清代有郵傳部。尉曹管運(yùn)輸，此后代工部事，清代有漕運(yùn)總督。賊曹管盜賊，決曹管罪法判決，此后代刑部事。詞曹所管屬民事，賊曹決曹所管屬刑事。兵曹管兵事，此后代兵部事。金曹管貨幣鹽鐵，此后代戶部事。倉(cāng)曹主倉(cāng)谷，此后代戶部事，清代有倉(cāng)場(chǎng)總督。黃閣管十三曹之總務(wù)，此乃宰相府之秘書長(zhǎng)與總辦公處。由其組織龐大，即可見全國(guó)一切行政，在宰相府無所不關(guān)。后代尚書六部二十四司，在此十三曹中早已包括。每一曹的職權(quán)，幾乎可像后代一專部大臣。但他們俸祿很低，只有百石，還不及個(gè)小縣長(zhǎng)。此因縣長(zhǎng)由政府正式任命，而公曹則由宰相私人辟署。公曹的職權(quán)，由法理論，全是宰相的職權(quán)。公曹并不是政府的正式官，此種職位身份，相當(dāng)于封建時(shí)代之所謂陪臣，但他們?cè)诋?dāng)時(shí)的位望則極高。上自退職的九卿二千石，相等于近代各部部長(zhǎng)及省主席之位，下及草澤大儒，相類于今之所謂社會(huì)賢達(dá)，都可由宰相自由聘任。他們也很多愿意擔(dān)當(dāng)宰相府公曹的職務(wù)。這在后代幾乎是一件不可想像的事。此因官職吏職，在當(dāng)時(shí)觀念上，并無像后世般的高下清濁之分。而相權(quán)之重，也由此可想見。

　　據(jù)說漢代宰相府，照例不設(shè)門闑，即門限和門鈴門鼓之類，表示相府對(duì)社會(huì)開放的意思，人人有事，人人可逕到相府去關(guān)白。相傳有某宰相，他曾用一掌門蒼頭，名叫宜祿，后代積習(xí)相沿，人民到相府，只呼宜祿，便得引進(jìn)，事見《通典》。這真可算是中國(guó)傳統(tǒng)政治里的一番嘉話，著在史籍。近代學(xué)者只知痛罵中國(guó)傳統(tǒng)政治是帝王專制黑暗高壓，對(duì)于此等記載，決然全不會(huì)理會(huì)到。

　　直到唐代，宰相職權(quán)，更是劃分得明白。全國(guó)最高政令，名義上由皇帝頒發(fā)，唐人謂之敕。在法理上，則有些敕書，全由宰相擬定。漢代宰相是首長(zhǎng)制，唐代宰相是委員制。最高議事機(jī)關(guān)稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布者，事先由政事堂開會(huì)議決，送進(jìn)皇宮劃一敕字，然后由政事堂蓋印中書門下之章發(fā)下。沒有政事堂蓋印，即算不得詔書，在法律上沒有合法地位。

　　宋太祖乾德二年時(shí)，三位宰相同時(shí)去職了，皇帝要下詔任趙普為新宰相。宰相則是一副皇帝。照唐代舊制，皇帝不能逕自發(fā)出沒有宰相副署的詔令，因此宋太祖遂召集群臣來商討這一問題的處理。有人主張，唐代在甘露事變后數(shù)日間，也曾有類此困難，當(dāng)時(shí)由尚書仆射，即如今之行政院長(zhǎng)，奉行詔書。但有人反對(duì)，因尚書省長(zhǎng)官只有政事上之執(zhí)行權(quán)，而無出令權(quán)，認(rèn)為此乃變亂時(shí)故事，承平之世不得援例。結(jié)果由當(dāng)時(shí)開封府尹帶有同平章事官銜者，即出席政事堂會(huì)議者書敕。即此可見，至少在唐代和宋初，皇帝并不能隨便下詔，頒布命令。若必要說中國(guó)傳統(tǒng)政治是君主專制，該對(duì)這些歷史事實(shí)，有更進(jìn)一步的解說。

　　但宋代相權(quán)，較之唐代，確是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂擬定詔稿，用書面送皇帝用印，皇帝所有的只是一種同意權(quán)。宋代則由宰相開具意見，當(dāng)面先呈請(qǐng)皇帝意旨，再退下正式起草，因此皇帝在頒布詔敕上，事前獲得了更大的發(fā)言權(quán)。但這并不是說宋代皇帝便可獨(dú)裁專制。當(dāng)時(shí)皇帝要立一個(gè)后妃，被宰相李沆把詔書燒了?；实鄄桓鶕?jù)宰相劄子即建議書，由內(nèi)降出命令，被宰相杜衍退還了。這些故事，在宋代并不止少數(shù)的幾次。直到蔡京當(dāng)宰相，他才開始"奉行御筆"，這是說，宰相只為皇帝副署，不再自己出主意。這是中國(guó)史上典型的權(quán)臣與奸相，但他只是不盡宰相之職。從外面說，他把宰相的出命權(quán)自己放棄。從內(nèi)里說，他把一切責(zé)任推卸到皇帝身上去。但我們?nèi)圆荒苷f，在當(dāng)時(shí)法理上宰相無權(quán)。因?yàn)榛实鄣拿睿廊豁氂刹叹┥w上宰相印始得行下。

　　但我們也不能由此說政府一切命令，宰相可以全權(quán)作主。在唐代，凡遇軍國(guó)大事，照例先由中書省屬官中書舍人各擬意見，稱為五花判事。再由中書令即宰相審核裁定，送經(jīng)皇帝畫敕后，再須送經(jīng)門下省，由其屬宮給事中一番覆審，若門下省不同意，還得退回重?cái)M。因此必得中書、門下兩省共同認(rèn)可，那道詔書才算合法。故唐代詔令，都經(jīng)中書、門下兩省聯(lián)席會(huì)議決定。宋代大體情形也差不多。王安石當(dāng)宰相，要擢用一新官，負(fù)責(zé)起草命令的人不同意，把宰相手條當(dāng)時(shí)稱為詞頭的退回了，自請(qǐng)辭職。宰相答應(yīng)他辭職，第二第三個(gè)負(fù)責(zé)人照樣把宰相手條退回。王安石固執(zhí)己見，繼續(xù)把這些負(fù)責(zé)起草人罷免，前后七八個(gè)，沒有人肯為宰相正式起草，終于臨時(shí)覓得一個(gè)代理官把此手續(xù)完成了。這并不是王安石不能自己下筆起這草，此乃中國(guó)傳統(tǒng)政治在法理上的職權(quán)規(guī)定。當(dāng)時(shí)人都反對(duì)安石，無作宰相體，王安石新政，多半失敗在他的獨(dú)裁姿態(tài)上。

　　中國(guó)傳統(tǒng)政治，皇帝不能獨(dú)裁，宰相同樣地不能獨(dú)裁。而近代的中國(guó)學(xué)者，偏要說中國(guó)的傳統(tǒng)政治是專制是獨(dú)裁。而這些堅(jiān)決主張的人，同時(shí)卻對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治，對(duì)中國(guó)歷史上明白記載的制度與事跡，從不肯細(xì)心研究一番。他們也許又會(huì)說，不許任何一人專制，是最高明的專制。不許任何一人獨(dú)裁，是最深刻的獨(dú)裁。總之，他們必要替中國(guó)傳統(tǒng)政治裝上"專制"二字，正如必要為中國(guó)社會(huì)安上"封建"二字一般，這只是近代中國(guó)人的偏見和固執(zhí)，決不能說這是中國(guó)以往歷史之真相。

　　宋代政制之所以不如唐，原因在宋初開國(guó)，中國(guó)正經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的軍閥統(tǒng)治，真讀書人少，傳統(tǒng)歷史文化無人了解與理會(huì)。待過七八十年，社會(huì)學(xué)術(shù)文化復(fù)興，而政治上一切設(shè)施，有些已經(jīng)積習(xí)難反。但宋代政治，畢竟還有一規(guī)模。中國(guó)歷史上的政治黑暗，宜莫過于元代。若說中國(guó)真有一段政治專制黑暗時(shí)期，元代似可當(dāng)之。

　　明太祖革命，驅(qū)除胡元，復(fù)興漢、唐規(guī)模，成為當(dāng)時(shí)政治上共同的理想。但明太祖終是一粗人，歷史文化修養(yǎng)不深，他首先反對(duì)尊孟子為圣人。他在中國(guó)傳統(tǒng)政治史上，做了一件創(chuàng)古未有的大翻案，即是正式下令廢止宰相，改用內(nèi)閣大學(xué)士。照法理講，內(nèi)閣只是皇帝的私人辦公廳，不是政府正式的政事堂。內(nèi)閣學(xué)士也只是皇帝的內(nèi)廷秘書，不是外朝正式宰相之職。于是皇帝在法理上，便變成在政府里的真正領(lǐng)袖。一切最高命令，全由皇帝發(fā)布。但這也不是說即由皇帝一人獨(dú)裁專制?；实鄣拿?，因于傳統(tǒng)政治習(xí)慣之束縛，依然必先經(jīng)過內(nèi)閣。照法理論，內(nèi)閣大學(xué)士的身份決非真宰相，但就當(dāng)時(shí)實(shí)際情形論，內(nèi)閣大學(xué)士卻漸漸變形站到以往傳統(tǒng)宰相的地位上去了。但有人若以大學(xué)士身份而真正執(zhí)行宰相職權(quán)，那在明代的政治法理上講是越權(quán)的，張居正便吃了這個(gè)虧。

　　在當(dāng)時(shí)人心目中，張居正只算一權(quán)臣，不算一大臣，因他乃憑借當(dāng)時(shí)政治領(lǐng)袖皇帝的秘書即大學(xué)士身份，而實(shí)際掌握了領(lǐng)袖之大權(quán)。在中國(guó)傳統(tǒng)政治的法理觀點(diǎn)上，王安石跡近獨(dú)裁，張居正則跡近弄權(quán)，所以招致同時(shí)及后世絕大多數(shù)的反對(duì)。他兩人的政治事業(yè)，也終于當(dāng)身失敗了。近代中國(guó)人，一面高倡要模仿西方法治精神，一面又崇拜要像似西方的所謂變法事業(yè)，于是高捧王安石、張居正，認(rèn)為是中國(guó)第一流的大政治家，而把當(dāng)時(shí)反對(duì)方面則全罵為黑暗守舊頑固。但若真能細(xì)讀歷史，這又何嘗是平心之論呢？

　　要說中國(guó)歷史上真正的專制政治，清代是第二個(gè)，但滿洲人比蒙古人高明，他們懂得接受中國(guó)傳統(tǒng)政治里面許多的好處，而又能把中國(guó)傳統(tǒng)政治轉(zhuǎn)變成為他們所要的君主獨(dú)裁制。內(nèi)閣大學(xué)士閑置了，把皇帝辦公廳改移到皇宮內(nèi)部所謂南書房軍機(jī)處。大學(xué)士走不進(jìn)南書房，便預(yù)聞不到軍國(guó)要?jiǎng)?wù)?；实壑匾钪苯佑赡蠒寇姍C(jī)處發(fā)出。而且可以直接發(fā)給中央乃及地方各機(jī)關(guān)各行政首長(zhǎng)。這在明代是不可能的，是違法的。明代皇帝命令必先分別發(fā)與六部尚書，這相當(dāng)于今之行政院的各部部長(zhǎng)，不過明代皇帝像是自兼了行政院長(zhǎng)而已。明代又在每一部尚書之下都設(shè)有專門的咨議顧問之類，謂之六部給事中，他們有權(quán)反駁皇帝命令，只要他們不同意，可以把皇帝上諭原封退回。這是沿襲唐、宋舊制而來的。清代又把這封駁權(quán)取消了。而且清代皇帝命令也不必一定經(jīng)過尚書。關(guān)于兵事，可以直接發(fā)送于前方統(tǒng)帥，不經(jīng)兵部。關(guān)于財(cái)務(wù)，可以直接發(fā)送于某一地方之行政首長(zhǎng)，不經(jīng)戶部。而且皇帝命令可以秘密送出，此之謂廷寄上諭，密封，由兵部加封發(fā)驛。這又是破天荒未有之創(chuàng)制。

　　在明代以前，皇帝正式命令不公布，亦算是違法的，而且也不可能。皇帝的秘密信件，絕不算是政府的正式公文，絕不能取得政治上法理的地位。但在清代是取得了。因此我們可以說，清代政治才真是一種君主專制的政治。但中國(guó)傳統(tǒng)的政治觀念以及政治習(xí)慣，還是在當(dāng)時(shí)龐大的政治組織中存在，而發(fā)生絕大的力量，即使?jié)M清政權(quán)，也不能把以往傳統(tǒng)全都推翻了。因此滿清政治，也還有許多不能由皇帝專制來推動(dòng)行使的。