前言

政府會計的基本職能在于提供政府經(jīng)濟活動的全面信息，從各國政府會計的發(fā)展歷史看，它的改革往往是在財政風(fēng)險或財政危機推動下形成的。目前我國的政府性債務(wù)已引起國內(nèi)外廣泛的關(guān)注和擔(dān)憂，財政部不斷出臺各種控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的規(guī)定與措施，其中政府財務(wù)會計和政府綜合財務(wù)報告的改革作為今后地方債務(wù)信用評級的重要信息來源是基礎(chǔ)性的一環(huán)。同時，黨的十九大報告中明確提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。從發(fā)達國家的現(xiàn)代財政制度看，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)會計是其重要構(gòu)成部分，我國未來的現(xiàn)代財政制度，也應(yīng)建立在以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)會計體系之上。

建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系，所面臨的根本性問題是什么？是有著明確的權(quán)利與責(zé)任邊界的政府會計主體。然而，從我國當(dāng)前的財政管理體制來看，各級地方政府、政府各單位還不能算是經(jīng)濟與法律上獨立的主體，而這是作為權(quán)責(zé)發(fā)生制會計主體的基本前提。如何界定各級政府的權(quán)利與責(zé)任以確立政府會計主體，實踐對理論研究提出了迫切要求。然而梳理當(dāng)前政府會計研究的各類成果，作者發(fā)現(xiàn)對于政府會計主體的研究多從技術(shù)層面出發(fā)，理論研究似乎尚未引起足夠的重視，這是本書對此問題進行研究的依據(jù)所在。

本書分為四大部分共九章。第一部分（第一章）是導(dǎo)論，從分析政府會計改革的動力入手，提出我國政府會計改革面臨的最重要問題是制度而非技術(shù)，改革現(xiàn)有制度以界定政府會計主體的獨立身份及其權(quán)責(zé)才是首要問題。筆者梳理當(dāng)前政府會計的研究成果，指出專業(yè)領(lǐng)域至今尚未對此問題引起足夠重視，由此確定本書研究的出發(fā)點。

第二部分（第二章）是本書的理論基礎(chǔ)。首先對會計主體概念、權(quán)責(zé)概念及二者的關(guān)系做了闡述，指出二者如一個事物的形式和內(nèi)容一樣不可分割。接著從會計主體理念在市場經(jīng)濟中萌芽、產(chǎn)生、形成、發(fā)展的過程進行了梳理，從這一過程可以深刻地體會到，會計主體是立足于主體在經(jīng)濟和法律兩方面的獨立而存在的。

第三部分包括第三章和第四章共兩章，介紹了美國政府會計改革的歷程，美國的政府會計主體理論，財政分權(quán)理論和美國政府主體間權(quán)責(zé)的分配，以及地方政府債務(wù)的終極解決——破產(chǎn)法的實施，以求從中借鑒在財政分權(quán)體制下地方政府會計主體權(quán)責(zé)界定的經(jīng)驗。

第四部分包括第五章至第九章，其內(nèi)容包括對我國財政體制下政府主體權(quán)責(zé)問題的溯源、現(xiàn)狀與問題、原因分析和改革思路的部分。

當(dāng)前的政府間權(quán)責(zé)的混亂有其歷史原因。第五章、第六章和第七章分析了我國財政體制改革的幾十年探索：在計劃經(jīng)濟體制下，個人、企業(yè)、政府均失去了經(jīng)濟主體身份，而在改革開放后，各種主體有了一個逐漸回歸的過程。然而，政府主體的回歸之路異常曲折。由于經(jīng)濟分權(quán)和官員業(yè)績考核片面地強調(diào)經(jīng)濟增長指標，地方政府的財政收入多以預(yù)算外自由控制的土地出讓金為主，無控制地舉債，目前地方政府主體更像是逐利的經(jīng)濟主體，而非提供公共服務(wù)的公共主體。第八章分析了預(yù)算會計改革的滯后及其局限性。

針對當(dāng)前政府間權(quán)責(zé)的混亂問題，第九章指出這是由于分稅制改革只打破了政府間的“利益大鍋飯”，卻沒有打破“風(fēng)險大鍋飯”，于是在權(quán)責(zé)分配不明晰的情況下，地方政府的財政風(fēng)險不斷被推高并向中央政府積聚。如果不確定各政府單位的主體身份，清晰界定其權(quán)責(zé)，分散財政風(fēng)險，恐怕會演變?yōu)樨斦C。

筆者認為，確定政府會計主體身份，界定其權(quán)責(zé)是第一位的。在宏觀上，應(yīng)建立“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”，給予地方政府恰當(dāng)自主權(quán)的制度框架；在微觀上，應(yīng)使每一個機構(gòu)、每一級政府、每一個部門和單位都有明晰的風(fēng)險責(zé)任，形成一種具有法律效力的風(fēng)險分擔(dān)機制。