第1章　促進清潔能源發(fā)展的電力體制改革政策分析

1.1　我國可再生能源發(fā)展政策演變

自2005年可再生能源立法以來，我國制定了一系列有關可再生能源的政策規(guī)范，逐漸充實完善可再生能源政策體系，目前來看，相關政策制定主要經(jīng)歷了三個階段。

1.1.1　立法扶持階段（2005—2014年）

2005年，我國通過了《可再生能源法》，這是有關我國可再生能源的一部專門法律、基本法律，標志著我國以法律的形式確認了可再生能源的相關發(fā)展模式，該法規(guī)定電網(wǎng)公司有義務全額收購風電、光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電。

為實施《可再生能源法》，2006—2014年，我國制定了一系列有關可再生能源的政策規(guī)范。2006年頒布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤辦法》，以法律的形式明確了各類可再生能源的上網(wǎng)電價（高于傳統(tǒng)火電電價），同時規(guī)定了這部分額外費用需要在全國根據(jù)各省發(fā)電量按比例分攤。

“十一五”后期，國家出臺了一系列完善風電、光伏上網(wǎng)電價的措施，2009年發(fā)布的《關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，將全國風電資源按風力強度等分為四級，確定不同的標桿電價，明確投資收益，鼓勵投資者優(yōu)先投資優(yōu)質(zhì)資源地區(qū)，顯著推動了新能源發(fā)展進程。“十二五”期間，針對光伏發(fā)電，先后頒布了《關于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》和《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，不斷調(diào)整光伏標桿電價，并確定了分布式光伏發(fā)電的補貼政策。

1.1.2　助力消納階段（2015—2016年）

2015年3月，隨著“電改9號文”的頒布，我國新一輪的電改開始，一系列關于電改的配套文件相繼出臺，其中《關于推進電力市場建設的實施意見》《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》與我國目前所面臨的新能源消納困難關系密切。

2015年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于可再生能源就近消納試點的意見（暫行）》（以下簡稱《意見》），提出在甘肅省和內(nèi)蒙古自治區(qū)開展可再生能源就近消納試點?！兑庖姟诽岢龅目傮w目標是，在可再生能源富集地區(qū)加強電力外送、擴大消納范圍的同時開展就近消納試點，以可再生能源為主、傳統(tǒng)能源調(diào)峰配合形成局域電網(wǎng)，降低用電成本，形成競爭優(yōu)勢，促使可再生能源和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展形成良性循環(huán)。《意見》指出，“只要政策不違反法律法規(guī)，不影響電力安全穩(wěn)定運行，又有利于實現(xiàn)就近消納，就可以試行”。

2016年出臺的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，明確電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。同年出臺了《關于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導意見》，要求各?。▍^(qū)、市）政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力平衡方案時，應采取措施落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。

1.1.3　引導消費階段（2016年至今）

“十三五”規(guī)劃的目標旨在提高可再生能源在能源消費中的比重，爭取可再生能源商品化比重在一次能源消費中達到11%。2016年2月，國家能源局發(fā)布《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》，指出根據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費水平，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標，制定了各省（區(qū)、市）能源消費總量中的可再生能源比重目標和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標，并予公布。鼓勵各?。▍^(qū)、市）能源主管部門制定本地區(qū)更高的可再生能源利用目標。

2016年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。為實現(xiàn)2020年非化石能源占一次性能源消費比重15%的目標，加快建立清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，按照《可再生能源法》的要求制定規(guī)劃，加快生物質(zhì)能發(fā)展，穩(wěn)步發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電。在做好選址和落實環(huán)保措施的前提下，結合新型城鎮(zhèn)化建設進程，重點在具備資源條件的地級市及部分縣城，穩(wěn)步發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電，到2020年，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電裝機爭取達到750萬千瓦。根據(jù)生物質(zhì)資源條件，有序地發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電和沼氣發(fā)電，到2020年，農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電裝機爭取達到700萬千瓦，沼氣發(fā)電爭取達到50萬千瓦。到2020年，生物質(zhì)發(fā)電總裝機爭取達到1500萬千瓦，年發(fā)電量超過900億千瓦時。

2017年8月，國家能源局發(fā)布了《國家能源局關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》，指出要大力推進農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，從嚴控制只發(fā)電不供熱的項目。將農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)作為縣域重要的清潔供熱的方式，為縣城及農(nóng)村提供清潔供暖，為工業(yè)園區(qū)和企業(yè)提供清潔工業(yè)蒸汽，直接替代縣域內(nèi)燃煤鍋爐及散煤利用。因地制宜推進城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目建設，以解決可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的棄水棄風棄光和補貼資金不足等問題，加強可再生能源目標引導和監(jiān)測考核、加強電網(wǎng)接入和市場消納條件落實等要求，原則上不再支持建設無技術進步目標、無市場機制創(chuàng)新、補貼強度高的集中式光伏發(fā)電項目。文件指出未來4年國家能源局規(guī)劃的普通光伏電站指標為54.5吉瓦，領跑者項目指標為每年8吉瓦（共計32吉瓦）。

2017年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》（以下簡稱《方案》），對解決我國棄水棄風棄光問題首次正式給出了時間表和制定了全方位的具體措施，表明了我國化解棄水棄風棄光問題的決心?！斗桨浮诽岢?，2017年可再生能源電力受限嚴重的地區(qū)棄水棄風棄光狀況明顯緩解，云南、四川水能利用率力爭達到90%左右，甘肅、新疆維吾爾自治區(qū)棄風率降至30%左右，吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古自治區(qū)棄風率降至20%左右，甘肅、新疆維吾爾自治區(qū)棄光率降至20%左右，陜西、青海棄光率力爭控制在10%以內(nèi)。

2018年3月，國家能源局下發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，提及省級人民政府簽訂的送受電協(xié)議應明確其中可再生能源最低送受電量，并納入本省電力電量平衡。文件規(guī)定了對于未完成配額指標的市場主體，將核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。另外，文件還規(guī)定了2020年各?。▍^(qū)、市）的非水電可再生能源消費量。具體各省（區(qū)、市）的非水電可再生能源消費比重如表1-1所示。

表1-1　各?。▍^(qū)、市）的非水電可再生能源比重?。?）

續(xù)表

2018年11月，國家發(fā)展改革委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)《清潔能源消納行動計劃（2018—2020年）》（以下簡稱《計劃》）?！队媱潯贩Q，到2020年，確保全國平均風電利用率達到國際先進水平（力爭達到95%左右），棄風率控制在合理水平（力爭控制在5%左右）；光伏發(fā)電利用率達到95%，棄光率低于5%；全國水能利用率達到95%以上；全國核電實現(xiàn)安全保障性消納。

1.2　清潔能源發(fā)展的綱領性政策分析

隨著全球氣候變暖、污染加重，為應對氣候變化、節(jié)能減排等問題，能源結構的調(diào)整勢在必行。發(fā)展清潔能源發(fā)電是調(diào)整能源結構的主要方向，近幾年，我國發(fā)布了一些清潔能源發(fā)電的支撐性的文件，表1-2是有關清潔能源發(fā)電的綱領性政策文件。

表1-2　清潔能源發(fā)電相關綱領性政策文件

續(xù)表

將政策按北京、天津、河北及京津冀分為四類地區(qū)詳細分析如下：

1.2.1　北京地區(qū)清潔能源政策分析

《北京市“十二五”時期能源發(fā)展建設規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》編制的市級重點專項規(guī)劃，明確了“十二五”期間本市能源發(fā)展建設的指導思想、發(fā)展目標、主要任務、重大項目和政策措施，是未來五年本市能源建設發(fā)展的總體藍圖和行動綱領，也是指導各領域、各部門、各區(qū)縣編制實施相關專項規(guī)劃和年度計劃，制定政策和標準的重要依據(jù)?！兑?guī)劃》總結了“十一五”時期北京能源發(fā)展的主要成就，指出了北京在能源稟賦、能源消費結構和環(huán)境保護方面存在的主要問題，并為下一個五年北京能源結構的調(diào)整、能源消費方式的轉變以及能源產(chǎn)業(yè)的安全和可持續(xù)發(fā)展指明了方向。

《“十二五”時期新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《規(guī)劃》和國家《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次編制的市級一般專項規(guī)劃，在分析我市發(fā)展新能源的區(qū)位優(yōu)勢、科技資源優(yōu)勢的基礎上，提出了北京“十二五”時期新能源和可再生能源發(fā)展的指導思想、發(fā)展目標、主要任務、重大項目和政策措施，在利用總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和環(huán)境效益方面都提出了具體目標，尤其在重點建設延慶國家綠色能源示范縣和亦莊國家光伏集中應用示范區(qū)方面，充分發(fā)揮北京科技創(chuàng)新資源密集的優(yōu)勢，以技術創(chuàng)新促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了因地制宜的發(fā)展規(guī)劃，是指導“十二五”時期新能源和可再生能源發(fā)展的重要依據(jù)。伴隨著新能源政策環(huán)境的改善、財稅支持力度的提高、技術創(chuàng)新的助推，“十二五”時期北京市新能源和可再生能源利用總量達到450萬噸標準煤，較“十一五”末期總量增加了226.7萬噸標準煤，年均增速約15.0%，利用總量占全市能源消費的比重由3.3%增長到了66%，較“十一五”末期翻了一番，超額完成了“十二五”的規(guī)劃目標。

《北京市“十二五”時期燃氣發(fā)展建設規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《北京市“十二五”時期能源發(fā)展建設規(guī)劃》編制的市級一般專項規(guī)劃，總結了北京市“十一五”時期天然氣的發(fā)展成就，即用戶數(shù)和用氣量均居全國第一、天然氣在全市能源消費結構中所占比例約13.1%，并指出發(fā)展天然氣存在的問題，即設施建設成本高、進展慢、谷峰調(diào)度難度加大、中心城和新城天然氣發(fā)展不均衡等，提出了“十二五”時期北京天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標：天然氣在北京能源結構中的占比提高到20%，市常住人口的天然氣氣化率達到80%以上，加快外部氣源供應體系的建設，以四大熱電中心供氣管線建設為契機，進一步優(yōu)化市內(nèi)輸氣系統(tǒng)建設。

《北京市“十二五”時期供熱發(fā)展建設規(guī)劃》總結了“十一五”時期北京供熱事業(yè)在供熱面積、節(jié)能減排和行業(yè)改革方面取得的成就，指出了熱源建設落后、成本增加、節(jié)能任務艱巨等問題，明確了“十二五”時期供熱規(guī)劃的指導思想、發(fā)展原則和規(guī)劃目標，即在注重供熱安全保障、滿足全市用熱需求的前提下，繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化供熱用能結構，以發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)熱網(wǎng)集中供熱和天然氣供熱為主，適度發(fā)展燃煤清潔供熱，積極鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源供熱。

面對北京霧霾頻發(fā)、空氣污染嚴重的嚴峻形勢，北京出臺了《北京市大氣污染防治條例》《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》以及《北京市2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設工作方案》等系列法律法規(guī)和政策文件，各相關管理部門都制訂了任務書和計劃表，將治理空氣污染作為一項重大的政治任務加以推進和落實，并納入京津冀一體化防控體系中。改善空氣質(zhì)量、治理空氣污染的巨大壓力倒逼北京能源產(chǎn)業(yè)的轉型和能源結構的優(yōu)化，《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》和《北京市2013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設工作方案》構成了各層級政府部門、能源管理部門、能源企業(yè)在“十二五”中后期重要的行動綱領和目標體系?！侗本┦?013—2017年清潔空氣行動計劃》將空氣質(zhì)量作為主要關注點，明確清潔空氣行動的五年行動目標，即全市空氣中的細顆粒物年均濃度比2012年下降25%以上，并細化了各個區(qū)縣的治理目標，提出了八大污染減排工程，即源頭控制（包括城市布局、人口規(guī)模、機動車保有等）、能源結構調(diào)整（加大電力供應、電力生產(chǎn)燃氣化和用能清潔化、“無煤化”“減煤換煤”等）、機動車結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化減排工程、末端治污、城市精細化管理、生態(tài)環(huán)境建設減排以及空氣重污染應急減排八個方面，著力推動能源結構和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，著力完善政府主導、企業(yè)實施、公眾行動大氣污染防治工作機制?！侗本┦?013—2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設工作方案》將降低北京的燃煤使用總量、改造燃煤設施、提高清潔能源供給作為主要抓手，以改善空氣質(zhì)量為根本出發(fā)點，堅持能源安全保障與清潔發(fā)展并重。主要目標是燃煤總量大幅壓減（到2015年和2017年，全市燃煤總量分別比2012年削減800萬噸和1300萬噸）和清潔能源比重顯著提高（到2017年，優(yōu)質(zhì)能源消費比重提高到90%以上；可再生能源消費比重達到7%）兩個方面，從集中治理用煤設施、完善燃氣設施體系、優(yōu)化供電保障和發(fā)展新能源四個領域，構建安全清潔高效的現(xiàn)代城市能源體系，促進空氣環(huán)境質(zhì)量顯著改善和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

在促進地熱發(fā)展方面，北京市于2013年發(fā)布了《關于北京市進一步促進地熱能開發(fā)及熱泵系統(tǒng)利用的實施意見（京發(fā)改規(guī)［2013］10號）》，指出北京地熱能源發(fā)展的四個主要領域是鼓勵新建公共建筑、工業(yè)廠房和居民住宅樓使用熱泵供暖系統(tǒng)，支持燃煤、燃油供暖鍋爐利用熱泵系統(tǒng)進行清潔改造，重點推進余熱、土壤源、再生水（污水）熱泵和深層地熱資源的開發(fā)利用，凝練了促進地熱能發(fā)展的四個工作抓手，即充分回收余熱資源、積極開發(fā)淺層地溫能、加快發(fā)展再生水熱泵和高效利用深層地熱能。其中，充分回收余熱資源的工作重點是完成四大燃氣熱電中心、太陽宮和鄭常莊等燃氣熱電廠余熱熱泵供暖工程，加快開展科利源、魯谷和北重等大型鍋爐房利用熱泵回收余熱資源工作；積極開發(fā)淺層地溫能的工作重點是建設沙河高教園、順義林河開發(fā)區(qū)、中關村科技園等重點功能區(qū)及成規(guī)模住宅小區(qū)的土壤源熱泵供暖工程；加快發(fā)展再生水熱泵的工作重點是建設電子城北擴、CBD東擴和中關村東升科技園等再生水熱泵供暖工程；高效利用深層地熱能的工作重點是推進北京新機場、采育新能源汽車基地和延慶新城等利用深層地熱供暖工作。在簡化審批程序方面，明確了熱泵供暖項目所需的前置審批文件，將新建再生水、余熱、土壤源熱泵供暖項目的審批權限下放至縣級投資主管部門，市級投資主管部門只審批資金申請報告。在政策支持方面，將采用熱泵系統(tǒng)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)納入清潔能源和節(jié)能產(chǎn)業(yè)，享受相關的采暖費和稅收優(yōu)惠；在熱泵設備方面多采用一次性資金支持的方式，如新建的再生水（污水）、余熱和土壤源熱泵供暖項目，對熱源和一次管網(wǎng)給予30%的資金補助；新建深層地熱供暖項目，對熱源和一次管網(wǎng)給予50%的資金支持；既有燃煤、燃油供暖鍋爐實施熱泵系統(tǒng)改造項目，對熱泵系統(tǒng)給予50%的資金支持；市政府固定資產(chǎn)投資全額建設的項目，新建或改造熱泵供暖系統(tǒng)的按現(xiàn)行政策執(zhí)行。

《北京市分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（京發(fā)改規(guī)［2014］4號），明確了發(fā)展的重點領域，即重點推進在國家級新能源示范區(qū)、高端功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)設施及工業(yè)園區(qū)等建筑和構筑物上建設分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，積極支持在學校、醫(yī)院等大型公共機構和新能源汽車充電站推廣分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，對于年綜合能耗超過5000噸標煤的工業(yè)企業(yè)，年用電量超過500萬千瓦時的商業(yè)企業(yè)，有屋頂安裝條件的鼓勵安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，以及積極結合農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設分布式光伏屋頂系統(tǒng)。簡化了分布式光伏發(fā)電項目的備案程序，實行備案制，免除發(fā)電業(yè)務許可、規(guī)劃選址、土地預審、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估及社會風險評估等支持性文件，并且將權限下放至區(qū)級國家發(fā)展改革委。鼓勵區(qū)（縣）政府在國家電量補貼政策的基礎上制定本地區(qū)的分布式光伏補貼政策，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)和光伏項目業(yè)主開展代收電費等多種商業(yè)模式創(chuàng)新，將光伏式項目接入北京市新能源和可再生能源監(jiān)測系統(tǒng)按屬地原則計入該區(qū)域和業(yè)主當年的節(jié)能量。

《“十三五”時期新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出“大力發(fā)展新能源和可再生能源將是優(yōu)化首都能源結構、推動能源綠色智能高效轉型的重要戰(zhàn)略舉措”，要積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+新能源”創(chuàng)新發(fā)展，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，推動多種能源智能融合發(fā)展，探索發(fā)展綠色低碳、智能高效的未來城市能源供應體系，充分利用儲能技術、新能源汽車促進新能源和可再生能源消納。

《北京市“十三五”時期能源發(fā)展規(guī)劃》是依據(jù)《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》編制的市級重點專項規(guī)劃，提出了“十三五”時期能源發(fā)展的指導思想、發(fā)展目標、重點任務、重大項目和重大舉措，是指導北京市能源發(fā)展的總體藍圖和行動綱領，也是編制電力、燃氣、供熱、油品、可再生能源等領域專項規(guī)劃和年度計劃，制定相關政策措施，實施能源行業(yè)管理的重要依據(jù)。

1.2.2　天津地區(qū)清潔能源政策分析

《天津市能源生產(chǎn)和消費革命實施方案（2016—2030）》（以下簡稱《方案》）是為加快推進天津市能源消費、供給、技術、體制革命，促進能源發(fā)展方式的根本性轉變，結合實際制定的一個方案?！斗桨浮诽岢龅?020年，推動化石能源清潔化，實現(xiàn)能源消費從敞口式轉變?yōu)榭茖W管理，實施政策導向與約束并重。能源消費總量控制在9300萬噸標準煤以內(nèi)，年均增長控制在2.4%左右；煤炭消費總量控制在4000萬噸以內(nèi)，一次性能源消費比重控制在45%以下；清潔能源消費大幅增加，天然氣消費比重提高至15%以上，非化石能源比重超過4%；外受電比重提高到1/3以上；非水可再生能源電量消納比重提高到10%；電力裝機達到2000萬千瓦左右；高壓燃氣管網(wǎng)的輸配能力達到200億立方米，天然氣應急儲備能力達到10天。單位GDP二氧化碳排放強度比2015年下降20.5%；能源開發(fā)利用效率大幅提高，工業(yè)產(chǎn)品能源效率達到或接近國際先進水平，全市萬元GDP能耗比2015年下降17%，主要能源生產(chǎn)領域的用水效率達到國際的先進水平。

《天津市冬季清潔取暖試點城市中央財政獎補資金分配方案》提供了清潔能源取暖獎補資金的分配方案，落實了中央財經(jīng)領導小組第十四次會議關于推進北方地區(qū)冬季清潔取暖工作的重要精神，經(jīng)財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部、國家能源局組織評審，天津獲得國家冬季清潔取暖試點城市資格。2017—2019年，在通過國家績效考核的前提下，天津市每年可獲得10億元、三年共計30億元的中央獎補資金，不斷提升冬季清潔取暖的水平。中央獎補資金30億元，擬安排28億元用于散煤取暖清潔能源替代和建筑節(jié)能改造項目建設，其中，“煤改電”和“煤改氣”25.04億元，集中供熱補熱0.82億元，建筑節(jié)能改造2.14億元。同時，為確保各區(qū)高效、高標準完成改造任務，結合財政部績效考核要求，擬安排2億元作為獎勵資金，對按期完成試點城市清潔取暖任務的區(qū)予以獎勵。

《靜海區(qū)“煤改清潔能源”工程規(guī)劃方案》落實了市委、市政府《關于“四清一綠”行動2017年重點工作的實施意見》和《天津市2017大氣污染防治工作方案》要求，根據(jù)8月20日文魁副市長來靜海區(qū)檢查大氣污染防治落實情況的講話精神制定方案。具備集中供熱條件的，進行供熱補建或建設燃氣分布式能源站；不具備集中供熱條件的，堅持改氣優(yōu)先，改電補充的原則，實施分散取暖清潔能源替代；鼓勵通過地熱、太陽能、生物質(zhì)能綜合利用等多種能源形式清潔取暖，全面實現(xiàn)五大領域清潔取暖。完成某些熱電廠燃煤機組的關停和燃煤供熱鍋爐的改燃或關停，實現(xiàn)全部清零。

《關于征求天津市分散式接入風電發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》指出，到2020年，分散式風電新建裝機容量力爭達到20萬千瓦；2020—2025年，分散式風電新建裝機容量力爭達到37萬千瓦，總裝機容量達到57萬千瓦。根據(jù)天津市城市總體規(guī)劃和發(fā)展趨勢，確定本次規(guī)劃的范圍為全市16個區(qū)，重點規(guī)劃區(qū)域為濱海新區(qū)、靜海區(qū)、寧河區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)和薊州區(qū)等。本規(guī)劃適用期限為2018—2025年，近期至2020年，遠期至2025年。根據(jù)各區(qū)變電站主變?nèi)萘?、容載比、最大峰谷差系數(shù)等折算得到低谷負荷水平，并以此作為各區(qū)消納能力的上限。同時，綜合考慮土地及風資源條件落實情況，確定天津市分散式風電規(guī)劃開發(fā)規(guī)模為57萬千瓦，其中2020年前開發(fā)規(guī)模20萬千瓦，其余37萬千瓦在2025年前開發(fā)。

1.2.3　河北地區(qū)清潔能源政策分析

《河北省生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》指出實施農(nóng)村地區(qū)散煤減壓替代及清潔能源開發(fā)利用工程，推進“煤改電”“煤改地熱”“煤改太陽能”等散煤替代模式。

《河北省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》指出因地制宜地推廣余熱利用、高效熱泵、可再生能源、分布式能源等低碳技術，有序開發(fā)利用地熱資源，推動其他可再生能源利用。

《關于加快推進新增建筑電能供暖的意見》指出積極推進分類電能供暖，對辦公樓、酒店、寫字樓等建筑推廣空氣源、污水源、土壤源、余熱廢源等熱泵應用；對居民住宅等建筑推廣熱泵集中供暖和分散電供暖。

《石家莊市散煤壓減替代規(guī)劃（2017—2019年）》指出支持成片區(qū)域開發(fā)利用地熱、熱泵，加快實施中小型燃煤供暖鍋爐煤改電等清潔能源分布式供暖。推廣太陽能與空氣源（地源）熱泵聯(lián)合、與電能或燃氣輔助加熱等新型供熱方式。

1.2.4　京津冀地區(qū)清潔能源政策分析

《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》是首個聚焦京津冀三地能源發(fā)展的行動計劃，此次行動計劃的一大工作重心是三地全面壓減燃煤。明確到2020年，北京市平原地區(qū)要基本實現(xiàn)無煤化，天津市除山區(qū)使用無煙型煤外，其他地區(qū)取暖散煤基本清零，河北省平原農(nóng)村地區(qū)取暖散煤基本清零，2020年京津冀煤炭消費力爭控制在3億噸左右。

《京津冀一體化可再生能源消納實施方案》是按照北京市、天津市、河北省國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》安排，為了積極推進京津冀一體化發(fā)展，增強京津冀地區(qū)能源資源保障能力，加快破除體制機制障礙，完善清潔能源利用機制。目標是通過優(yōu)化京津冀電網(wǎng)發(fā)電運行方式，極大緩解京津冀電網(wǎng)調(diào)峰困難，積極解決京津冀電網(wǎng)因調(diào)峰造成的棄風棄光問題，實現(xiàn)京津冀可再生能源一體化消納，促進京津冀可再生能源健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3　清潔能源綠色能源政策分析

1.3.1　可再生能源配額制綠色證書交易制度介紹

一、制度基本定義與特征

可再生能源配額制政策是一個國家或者一個地區(qū)的政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性的規(guī)定。“可再生能源配額制”是我國可再生能源“十五”規(guī)劃中一項重要的政策建議。其基本含意是，在地區(qū)電力建設中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例。與配額比例相當?shù)目稍偕茉措娏靠稍诟鞯貐^(qū)（各電網(wǎng)）間交易，以解決地區(qū)間可再生能源資源差異的問題。主要做法是以法律的形式規(guī)定在總電力供應量中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。

可再生能源配額制主要有以下三個特征：

（1）通過法律和法規(guī)的形式，保障在較長時期內(nèi)實現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標，即保證可再生能源發(fā)電的市場需求；

（2）通過建立市場競爭機制達到最有效開發(fā)利用可再生能源資源的目的；

（3）對于可再生能源發(fā)電高出常規(guī)電價的差價，應該采用社會分攤原則，即消費者分攤原則。誰消費誰分攤，多消費多分攤，充分體現(xiàn)出了可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會價值。

國外的年度配額制度指供電商、消費者每年必須消費一定額度的綠色電力，未能完成的必須向國家支付一定的費用。強制性年度配額制度的實施可保證綠色能源市場的需求，從而增強相關設備生產(chǎn)商和綠色能源生產(chǎn)廠商的投資和生產(chǎn)信心，調(diào)動相關技術開發(fā)的積極性，以便使綠色能源生產(chǎn)進入良性循環(huán)的軌道。

綠色電力證書是國家根據(jù)綠色電力生產(chǎn)商實際入網(wǎng)電力的多少而向其頒發(fā)的證明書。購入綠色能源證書是供電商、消費者完成其年度配額的手段。綠色電力的價格是由基本價和能源證書價格兩部分決定的，基本價是指普通電價格。換句話說，供電商在供電時，及消費者在消費電時是分不清哪個是綠色電，哪個是普通電。綠色電力的特殊價值只是體現(xiàn)在綠色證書上，只有綠色證書在市場上被售出，發(fā)電商回收了成本，綠色能源的真正價值才會體現(xiàn)出來。

二、主要實踐途徑

在配額制政策下，義務承擔者可以采用兩種方式來完成相應的義務：一是自己建設可再生能源發(fā)電設施；二是從其他已經(jīng)完成了規(guī)定配額的電力企業(yè)購買其超額完成“義務量”而獲得的綠色證書。這樣，可再生能源發(fā)電就可以在2個市場實現(xiàn)交易：一是電能本身的實物交易；二是綠色證書交易。與此相對應，可再生能源電力的價值就通過2種渠道加以兌現(xiàn)：一是電能的實物交易市場，在這個市場上，物理上聯(lián)網(wǎng)的電能供應者與購買者之間達成交易，交易渠道限于電力供應的物理設施；二是以綠色證書為代表的可再生能源電力的環(huán)境和其他社會效益市場，受益者是全社會，其成本應該由社會支付，這部分價值的交易不受電力設施物理連接的限制，交易范圍取決于所定義的受益范圍。

綠色證書交易機制是在可再生能源配額制的基礎上提出的。綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施，它將市場機制和鼓勵政策有機的結合，使得各責任主體通過高效率和靈活的交易方式，用較低的履行成本來完成政府規(guī)定的配額。發(fā)電公司生產(chǎn)的綠色電能，能獲得一定數(shù)量的綠色證書；同樣，電力用戶消費的綠色電能，也能獲得一定數(shù)量的綠色證書。根據(jù)發(fā)電公司和用戶的具體情況，政府相關部門或監(jiān)管機構給定它們一定的配額來生產(chǎn)或消費綠色電能，要求它們定期上交一定的證書來完成相關的配額，否則將被罰款。

因此，在綠色證書交易市場中，綠色證書的持有者（多指可再生能源發(fā)電公司）可以與承擔指定配額要求的綠色證書需求者（通常為火電公司和一些高耗能用戶）交易綠色證書，即未完成可再生能源配額指標的發(fā)電公司和用戶通過購買綠色證書來完成配額指標。采用綠色證書交易機制可以有效地激勵可再生能源發(fā)電的發(fā)展，把可再生能源發(fā)電高于非可再生能源發(fā)電的部分成本由整個發(fā)電行業(yè)和（部分）用戶分攤，采用這種方法可以在一定程度上限制化石燃料發(fā)電對環(huán)境的污染。

1.3.2　國內(nèi)外可再生能源制度政策梳理

一、國內(nèi)可再生能源相關制度梳理

1．綠色證書

2017年2月3日，發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，稱為引導全社會綠色消費，促進清潔能源消納利用，進一步完善風電、光伏發(fā)電的補貼機制，擬在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購。最重要的是文件指出，綠色電力證書將于2017年7月1日正式開展認購工作。而根據(jù)市場認購情況，自2018年起，管理層將適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。

而同《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》一起發(fā)布的《綠色電力證書核發(fā)及自愿認購規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）則規(guī)定，綠色電力證書是指國家可再生能源信息管理中心按照國家能源局相關管理規(guī)定，依據(jù)可再生能源上網(wǎng)電量通過國家能源局可再生能源發(fā)電項目信息管理平臺，向符合資格的可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)放的具有唯一代碼標識的電子憑證。同時制定了綠色證書的核發(fā)和認購等相關規(guī)則，并提出了針對綠色證書核發(fā)和認購行為的監(jiān)督規(guī)則，以保證可再生能源市場的穩(wěn)定發(fā)展。

根據(jù)《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》要求，國家可再生能源信息管理中心依托國家能源局可再生能源發(fā)電項目信息管理平臺負責核定和簽發(fā)綠色電力證書，國家可再生能源信息管理中心發(fā)布了《綠色電力證書申領核發(fā)說明》，對綠證申領和核發(fā)工作程序進行了說明。綠證申請流程如圖所示。

圖1-1　綠證申請流程圖

2．可再生能源配額制相關制度梳理

關于制度基礎，目前可以作為我國配額制制度基礎的文件包括《可再生能源法》及修正案、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》等。此外，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要實施可再生能源配額制度?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了四項保障措施，包括建立可再生能源開發(fā)利用目標導向的管理體系、建立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度、建立可再生能源綠色證書交易機制、加強可再生能源監(jiān)管工作等，也提出將在“十三五”期間實施配額制度。

如果未來可再生能源技術進步比較快，成交價格就會快速降低。為穩(wěn)妥起見，在綠色證書交易機制實施初期，可以考慮采取仍由中央財政資金承擔一部分分品種的固定數(shù)額的度電補貼的模式，確保新建項目的基本收益，隨著市場化機制的完善，逐步過渡到完全的綠色證書交易。

（1）綠色證書交易強制配額制

強制綠證交易著眼于能源供給革命，通過綠證強制交易價格體現(xiàn)新能源發(fā)電的外部環(huán)境效益，確保新能源開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟效益，提升新能源項目投資的積極性。在強制配額考核的政策體系下，雖然由于市場機制的作用，企業(yè)經(jīng)營的不確定性增加，但是新能源行業(yè)發(fā)展的整體穩(wěn)定性大大增加，強制配額考核會創(chuàng)造一個基本穩(wěn)定的國內(nèi)新能源年度增量市場需求，這對于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和確保低碳能源的供給至關重要，避免了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的大起大落或者逐步萎縮。

（2）綠色證書自愿交易制度

自愿交易著眼于能源消費革命。目前，有觀點認為，自愿交易可能不會起作用，但是自愿認購的市場空間不容低估，從國外實踐經(jīng)驗看，綠色電力證書的自愿認購是一個重要的市場，綠色電力消費理念的普及也會極大地推動能源供給側的結構轉型。建立綠證自愿認購體系，實際上是給了消費者充分而靈活的選擇權，使得愿意購買和使用新能源的企業(yè)和個人有了通暢的渠道。最終通過兩個市場的合力來加速實現(xiàn)能源轉型。

二、國外可再生能源制度梳理

1．英國可再生能源制度梳理

為實現(xiàn)國家可再生能源的發(fā)展目標，英國從2002年開始實施可再生能源義務制度，同時引入了綠色證書交易機制，旨在通過建立綠色證書交易系統(tǒng)來提高市場分配效率，降低可再生能源生產(chǎn)成本，實現(xiàn)節(jié)能減排目標。

然而研究表明，達到2025年碳減排目標還需要投入2300億～2600億英鎊，而在現(xiàn)行的電力市場體制下無法拉動如此巨額的投資，更無法保證消費者權益。英國政府經(jīng)過征詢多方意見，決定推出電力市場改革（EMR）。其中差價合約固定電價政策作為電力市場改革的重要組成部分，將逐步代替配額制。

2．英國可再生能源義務政策

英國可再生能源義務政策（the Renewable Obligation，RO）是世界范圍內(nèi)可再生能源配額制的主要代表之一，其綠色證書交易制度的實施降低了可再生能源的生產(chǎn)成本，對可再生能源發(fā)展起到了一定促進作用。然而，該政策機制設計復雜，不確定性較大，英國政府多次對該法案進行修訂，試圖完善這一體系。直到2011年，為降低市場不確定性，政府計劃以固定電價政策逐步替代可再生能源義務政策?？v觀英國配額政策的演變歷程，其經(jīng)驗和教訓具有借鑒意義。

（1）證書發(fā)放

自2009年4月1日起，英國開始根據(jù)不同技術的成本差異分別發(fā)放不同數(shù)量的可再生能源義務證書，在一定程度上促進了個別尚未成熟技術的發(fā)展。2011年，英國燃氣和電力市場監(jiān)管辦公室（OFGEM）公布了《可再生能源義務：發(fā)電商指南》，明確規(guī)定陸上風力發(fā)電企業(yè)每提供1兆瓦時電力將得到1張可再生能源義務證書（ROC）。同等條件下，海上風力發(fā)電企業(yè)可得到2張ROCs，農(nóng)作物發(fā)電企業(yè)可得到2張ROCs，沼氣發(fā)電企業(yè)可得到0.5張ROCs，垃圾填埋氣體發(fā)電企業(yè)可得到0.25張ROCs。所有微型發(fā)電商（申報凈容量在50千瓦以下）不論采用何種技術，每生產(chǎn)1兆瓦時電力都可得到2張ROCs。

（2）監(jiān)管機構

英國燃氣和電力市場監(jiān)管辦公室（OFGEM）是英國能源領域獨立的監(jiān)管部門，負責整個ROC交易體系的運行和監(jiān)管，包括ROC的注冊、核算、交易，年度目標的確立，供應商完成RO的審核，年度RO資金的分配及對未完成RO供電商的懲罰等。

（3）證書交易

發(fā)電商每發(fā)出1兆瓦時的可再生能源電力，監(jiān)管機構將發(fā)給其相應數(shù)量的ROC。發(fā)電商將生產(chǎn)的可再生能源電力出售給供電商的同時，也提供同等數(shù)量的ROC。最后，供電商按照規(guī)定設立年度可再生能源比例，把規(guī)定數(shù)量的ROC交回到OFGEM，從而完成ROC的整個循環(huán)。為促進供電商制定更高的可再生能源發(fā)電目標，ROC證書制度規(guī)定，證書的有效期為兩年，即第一年多余的ROC可以用于下一年度。

（4）考核與監(jiān)管

供電商在每年9月1日前上交規(guī)定比例的ROC，如未達到電力監(jiān)管機構的規(guī)定，則會受到相應數(shù)額的罰款。未完成ROC的供電商制度規(guī)定可以在每年的9月1日至10月31日期間補交ROC或按照買斷價格支付罰款，但需繳納滯納金。如年度發(fā)電商的ROC仍有剩余，表明可再生能源電力市場處于賣方市場，OFGEM可以收購剩余的ROC，收購價為45英鎊/ROC，這實際上相當于政府為可再生能源證書確定了一個最低的價格水平。

（5）效果評估

從2002—2011年英國實施可再生能源義務制度，各年度義務證書所占供應比例和價格都在提高，為可再生能源配額義務的完成發(fā)揮了重要作用。

然而，綠色證書的交易市場也存在著較大的不穩(wěn)定性，如果運行不當，可能會造成綠色證書的炒作，這與降低可再生能源電力生產(chǎn)成本的初衷相悖?？梢哉f，英國RO的不確定性和ROC市場的不穩(wěn)定性已經(jīng)對可再生能源義務目標的完成效果產(chǎn)生了負面影響，這使得英國RO的完成率一度在60%左右徘徊。另外，英國能源和氣候變化對燃氣與電力市場監(jiān)管辦公室的管理約束力不夠，使其職能過多，管理效率相對較低。

2009年6月發(fā)布的《英國可再生能源戰(zhàn)略》表明，英國若想達到2020年可再生能源消費總量占最終能源消費總額15%的目標，可再生能源電力供應需占總電力供應的30%?？紤]到英國的可再生電力水平還比較低，需要大幅度鼓勵可再生能源電力的發(fā)展。

3．英國差價合約固定電價政策（無配額制）

所謂差價合約固定電價，就是與發(fā)電商簽訂長期合同確定合同價格（類似固定電價），之后在市場交易過程中實行“多退少補”，如果市場平均電價低于合同價，則向發(fā)電商予以補貼至合同價；如果市場平均價格高于合同價，則發(fā)電商需要向消費者返還高出的部分。該合約價格可根據(jù)市場的碳交易價格制定，既增加了確定性，又防止了炒作交易價格造成的超額利潤。

圖1-2　差價合約固定電價政策示意圖

與可再生能源義務政策相比，差價合約固定電價政策為可再生能源發(fā)電商和投資商提供了穩(wěn)定、清晰、預測性強的補貼，類似于傳統(tǒng)的固定電價政策。但是與傳統(tǒng)的固定電價制度相比，差價合約的固定電價政策又保留了市場性的交易機制和對發(fā)電商的激勵作用。如果發(fā)電商本身賣出的電價高于市場平均價格，多余部分還是可以作為額外收入。與溢價固定電價補貼制度相比，差價合約制度又降低了政府補貼金額，節(jié)省了政府開支。此外，這種雙向的補貼機制也可以保護消費者的權益，控制可再生能源電力的收費上限。

從2014年起，高于5兆瓦的發(fā)電商可以在配額制與差價合約固定電價政策之間進行選擇；2017年以后，將不再實行配額制政策。

（1）制定差價合同執(zhí)行價的方法

差價合同執(zhí)行價的制定需要幫助政府實現(xiàn)其減碳、發(fā)展可再生、低碳能源以及確保電力供應安全的政策目標，同時也要確保其經(jīng)濟影響是消費者能夠承擔范圍之內(nèi)的。英國能源與氣候變化部在2013年7月發(fā)布的《有關電力市場改革實施草案的意見征求》中描述了差價合同執(zhí)行價的確定方法。

（2）制定執(zhí)行價的考慮因素

①技術自身的因素（比如，投資和運行成本、融資成本以及建設的實際限制等）；

②市場條件（比如，電力批發(fā)市場的價格水平以及發(fā)電商在簽訂“電力購買協(xié)議（Power Purchase Agreement）”時給予的折扣等）；

③政策考量（比如，有關實現(xiàn)可再生能源目標和不同技術組合方面的政策決定以及差價合同的具體設計等）。

需要注意的是，基于這些因素制定的針對某一特定技術的執(zhí)行價將不同于其“均化成本”。執(zhí)行價具體是相比均化成本高或低將取決于不同的因素，其中包括：

①英國能源與氣候變化部標準均化成本未包括的成本——差價合同的支付是在考慮了發(fā)電商在電力運輸損耗中的份額（即輸電損耗乘數(shù)，Transmission Loss Multiplier）后，根據(jù)發(fā)電量計算，因此執(zhí)行價會相應地調(diào)高；

②電力販買協(xié)議——發(fā)電商獲得的收益來源于電價和差價合同的補足（即執(zhí)行價與基準價格之間的差值），如果發(fā)電商因為在簽訂電力販買協(xié)議的時候以低于市場價格的折扣價格出售電力產(chǎn)出而不能達到基準價格，那么需要相應地提高執(zhí)行價來進行補償；

③合同長度——如果差價合同的長度短于發(fā)電項目的運行壽命，合同結束后電力批發(fā)市場價格和容量市場的收益低于均化成本，那么執(zhí)行價應該相應地提高來進行補償；

④其他政策“征費免除憑證（Levy Exemption Certificates）”能夠提5英鎊/兆瓦時的支持。不獲得可再生能源義務支持的電廠相同，差價合同電廠預計也能獲得征費免除憑證機制的支持，因此執(zhí)行價會相應地降低。

（3）RO-X（Renewables Obligationsminus X）與“可再生能源義務”并行期間的執(zhí)行價（2014/15—2016/17）的制定方法

2014/15—2016/17期間可再生能源義務和差價合同機制并行運行，差價合同執(zhí)行價的制定遵循RO-X的原則，從而使可再生能源義務和差價合同對于投資者的激勵相同。該原則反映了差價合同機制相比于可再生能源義務能夠降低最低資本回報率（hurdlerate）以及電力販買協(xié)議的風險水平。所有技術的執(zhí)行價在長期來看將保持不變或逐漸下降。圖1-3展示了根據(jù)RO-X原則計算執(zhí)行價的步驟。

圖1-3　差價合同執(zhí)行價的制定步驟

這里的成本包括：項目前期開發(fā)、監(jiān)管及行政審批、投資成本、固定運行成本、可變運行成本以及燃料成本。融資成本是通過使用針對特定技術和時間的投資回報率來計算成本和收益的現(xiàn)值而體現(xiàn)的。

收益項目包括：電力批發(fā)市場價格、可再生能源義務支付、征費免除憑證、容量市場支付（如適用）以及供熱收益（如適用）。收益會根據(jù)假設的電力販買協(xié)議折扣做調(diào)整。

收益項目包括：電力批發(fā)市場價格、差價合同支付、征費免除憑證、容量市場支付（如適用）以及供熱收益（如適用）。收益會根據(jù)假設的電力購買協(xié)議折扣做調(diào)整。

英鎊的梯度設置是為了與可再生能源義務下的梯度保持一致，支付給發(fā)電商的實際執(zhí)行價會隨著通貨膨脹的水平作出相應的上浮。

4．美國可再生能源制度梳理

美國至今沒有國家級的可再生能源配額政策，其配額制是在諸多州實踐后發(fā)展形成的。早在1995年，在加利福尼亞州公共設施委員會實施電力體制改革時，美國風能協(xié)會首次提出了正式的可再生能源配額制概念；1999年得克薩斯州將配額制政策列入電力重組法案；2002年，馬薩諸塞州與加利福尼亞州通過了配額制政策；2004年新墨西哥州開始實施配額制。截至目前，美國已有超過30個州實施了配額制政策，保證了資源貧乏地區(qū)的公用事業(yè)單位可通過購買可再生能源豐富地區(qū)提供的綠色證書來履行可再生能源配額義務。

在美國，除了配額制下的強制市場，還有一個市場不容忽視，就是那些自愿購買可再生能源電力者們所構成的市場。無論是否被要求購買可再生能源，買家一般都想以公開聲明的方式來披露他們正在購買或使用可再生能源。

強制性市場的存在，是因為政府政策的驅動，比如可再生能源配額制。而自愿認購市場，消費者往往對某種特定的可再生能源形式有偏好。所以，強制市場往往被認為是綠色電力交易的基礎，代表了可再生能源消費的最低限度。而自愿市場往往超過這一基礎，是由自愿性的需求決定的。在美國，自愿認購市場擁有8萬多的商家以及超百萬的個人對綠證進行認購，占到美國電力總負荷的2%，并且保持10%的增長，特別是一些創(chuàng)新企業(yè)在自愿認購市場中更為活躍。2016年初，蘋果公司宣稱其在全球93%的設施用電完全使用可再生能源，即通過自愿認購綠色證書。此外，英特爾、微軟等個別公司綠電量甚至占到10%。

強制市場與自愿市場的有機結合使得美國在可再生能源綠證交易中取得了一定的成功。2015年，美國自愿綠電市場的交易電量已經(jīng)占據(jù)了非水可再生能源電力交易的四分之一。自愿的綠電市場與為滿足配額制要求而存在的強制市場相輔相成，共同促進了美國可再生能源的發(fā)展。

5．澳大利亞可再生能源制度梳理

2001年，澳大利亞政府通過《可再生能源（電力）法》，提出了強制性可再生能源目標（MRET）。在這一政策框架下，澳大利亞建立了可再生能源證書（RECs）交易機制和交易市場（如圖1-4所示）。同時還成立了可再生能源管理辦公室（ORER），負責對可再生能源發(fā)電商進行認證，監(jiān)管可再生能源證書的執(zhí)行情況，并對違反MERT法案的行為進行處罰。2001年4月1日，澳大利亞可再生能源證書系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)正式運行。

圖1-4　澳大利亞綠色證書系統(tǒng)框架

該系統(tǒng)實施后，合格的可再生能源生產(chǎn)商每生產(chǎn)1兆瓦時的電量就能得到1個單位的綠色證書（REC）。責任實體（即配額義務承擔者，包括電力零售和批發(fā)商）在獲取的電力中需要有一定比例的可再生資源電力或擁有與這部分電力等量的可再生能源證書。每年末，責任實體必須向管理部門上交足夠的RECs，以證實其完成了目標義務。責任實體的RECs既可通過與可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂合同購得，也可以向第三方協(xié)商購買。RECs可在責任實體或第三方之間通過國家電力市場（NEM）進行交易。不能提供足量的可再生能源證書的責任實體，須交納一定的費用。

從2011年1月1日起，澳大利亞的配額證書開始分為大規(guī)模發(fā)電證書和小規(guī)模技術證書兩種。

6．大規(guī)模發(fā)電證書運行機制

可申請大規(guī)模發(fā)電證書（LGCs）的合格實體是指使用太陽能、風能、潮汐能、生物質(zhì)能等《可再生能源法案》中列出的可再生能源發(fā)電站。

注冊交易LGCs由可再生能源發(fā)電商根據(jù)在基準線上生產(chǎn)的額外電力，通過網(wǎng)絡在REC注冊器上生成，但需管理辦公室確認后方可買賣和提交。電站除去賣給電網(wǎng)的電力，LGCs可以在開放的市場上賣給可再生能源配額義務承擔者，價格由供需雙方?jīng)Q定。

大規(guī)模可再生能源目標明確了在2030年前每年可再生能源的發(fā)電量。配額義務主體需購買的LGCs數(shù)量，通過條例中設置的可再生能源比例（RPP）確定。每年的可再生能源比例依據(jù)當年可再生能源發(fā)電目標、年度義務承擔主體電力的獲得量、前一年LGCs提交超額或不足量等確定。LGCs的所有權通過交易人之間的付款合同直接在注冊器上轉讓，交易價格由市場決定。

證書提交與考核義務主體需向可再生能源管理辦公室提交滿足其年度義務的規(guī)定數(shù)量的LGCs，提交后的LGCs不再有效，不可再進行買賣和交易。當年沒有提交規(guī)定數(shù)量的義務主體，需要支付相應的罰款（當前為65澳元/LGC）。

7．小規(guī)模技術證書交易機制

小規(guī)?？稍偕茉从媱潓ｉT規(guī)定了配額義務主體具有按季度提交小規(guī)模技術證書（STCs）的義務，為安裝合格的小規(guī)模系統(tǒng)如太陽能熱水器、熱泵、小型風機、小型水電系統(tǒng)等提供金融激勵。小規(guī)?？稍偕茉聪到y(tǒng)每生產(chǎn)1兆瓦時電量可獲得1個單位的STC。管理機構還專門成立了自愿的STCs交易所，以40澳元/兆瓦時的固定價格進行STCs交易。同時還采用太陽能乘數(shù)機制，根據(jù)安裝時間不同為系統(tǒng)首先并網(wǎng)的1.5千瓦或者離網(wǎng)的20千瓦的發(fā)電單元發(fā)放1～5倍的證書。

合格實體新安裝的太陽能熱水器或熱泵系統(tǒng)在可再生能源管理辦公室登記后即可申請STCs。新安裝的小規(guī)模的太陽能、風能、水能發(fā)電系統(tǒng)，遵照當?shù)?、州、?lián)邦政府的要求，由清潔能源委員會授權的安裝單位安裝，系統(tǒng)組件要納入清潔能源委員會公布的信用列表，并取得合格許可后才可以申請STCs。

注冊交易系統(tǒng)所有人通常將STCs分配給第三方代理人（例如零售商或安裝單位）進行注冊，代理人要支付給所有人一定的費用。代理人通過REC注冊器的線上系統(tǒng)創(chuàng)造STCs，向可再生能源管理辦公室登記后，可通過開放市場或者STC交易所進行交易。

證書提交與考核義務主體如果在STC交易所交易，政府保證40澳元/STC的價格，但可能需要延遲一定時間付款。法律要求義務主體每年購買并提交一定數(shù)量的STCs，這就產(chǎn)生了對STCs的需求。每年提交時間為2月、4月、7月及10月，未提交規(guī)定數(shù)額的STCs，義務主體需要支付罰款（當前為65澳元/STC）。提交后的STCs不再有效，不能再次進行交易。

8．效果評估

得益于良好的法律法規(guī)和管理機制，澳大利亞證書交易系統(tǒng)的效果顯著，目前通過可再生能源目標分級等措施，其政策更加完善。自2001年起，證書交易為可再生能源產(chǎn)業(yè)的投資提供了大量的金融激勵，增加了小規(guī)?？稍偕茉聪到y(tǒng)的數(shù)量，激勵了可再生能源額外發(fā)電項目建設，增加了電力部門發(fā)展的可持續(xù)性，降低了溫室氣體排放。

9．日本的可再生能源制度梳理

2001年，日本自然資源與能源咨詢委員會的新能源部門公布了一份報告，決定引入可再生能源配額制度，以充分利用市場來加速發(fā)展可再生能源。2003年4月，日本開始實施《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》（又稱《可再生能源配額標準法》），配額制度正式生效。該法規(guī)定，電力供應商每年至少要提供1.35%的可再生能源電力，并且政府每隔4年都要重新評估并調(diào)整比例。

由于可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的污染較小，通常簡稱為綠色電力，日本規(guī)定這種綠電必須售于電網(wǎng)，并實施綠色電力證書機制，制定了綠電下限以及風能和生物質(zhì)能大約3.6美元/千瓦時的發(fā)電價格。為了最大限度地保證經(jīng)濟效益，法律還規(guī)定采取“代為履行”等措施，即不承擔配額的新能源發(fā)電者可以代為履行其他承擔配額的電力事業(yè)者的配額義務。

三、國外可再生能源制度梳理對我國的經(jīng)驗啟示

各發(fā)達國家實施的可再生能源配額制中，配額制義務人、證書交易方式及處罰力度不盡相同，可再生能源的結構比例、范圍和具體實施方式也不相同。

1．可再生能源配額制的設計

目標的確定。由美國得克薩斯州實施配額目標的經(jīng)驗來看，配額制的目標制定應該適當。

首先，配額目標要制定得足夠高，只有制定得足夠高才能達到促進可再生能源的發(fā)展，可再生能源的市場需求才能得到保證。制定可再生能源的總量目標也是有必要的。

其次，配額目標應長短期相結合。得克薩斯州制定的配額目標是階段性的，而加利福尼亞州則是籠統(tǒng)地制定一個長遠的目標，這樣會造成義務人對成本不確定性的擔憂。并且，目標最好以可再生電量為標準，裝機容量可以通過一定系數(shù)轉化成可再生電量，可再生能源證書也應以可再生電量為基準，因為對配額制有意義的指標是發(fā)電量。

再次，根據(jù)我國的國情，各省市地理位置和自然條件有很大差異，配額制的目標也應分種類、分區(qū)域制定，按照經(jīng)濟與技術的可行性建立多種類的目標并實施相應證書制度，可以避免對某些高新技術發(fā)展的限制。此外，不能只建立國家總體目標，而應在國家目標的基礎上建立適當?shù)母魇∈蟹帜繕耍垢魇∈袇f(xié)調(diào)發(fā)展。

義務人的選擇。從發(fā)達國家的實施經(jīng)驗來看，義務人基本上分為電力零售商、電力消費者和電力生產(chǎn)商。從政策執(zhí)行的便利性考慮，電力生產(chǎn)商作為義務人是最佳的，而以電力消費者作為義務人的優(yōu)點則是能夠使配額義務更加廣泛。參考國家發(fā)展改革委和電監(jiān)會的意見，參考我國的電力市場結構，以電網(wǎng)企業(yè)作為義務人是適合的，這樣有利于解決電力上網(wǎng)問題。但是，自備電和直購電不負擔配額是有失公平的，所以在設計制度時應綜合考慮各個方面的因素。

配額對象的確定。當前，符合配額對象的可再生能源不應僅限于電力，非電力的可再生能源也應包括在內(nèi)，從而確?？稍偕茉垂亩鄻踊?。日本在這點上的做法比較突出，規(guī)定了風電及生物質(zhì)能的多種發(fā)電價格上限。不同種類的能源成本不同，所以應對符合條件的可再生能源種類進行分級，確定其配額百分比，對成本相對較高的不成熟的生物質(zhì)能和太陽能制定相對較低的配額，而對水電及風能等制定相對較高的配額。

2．明確各機構職責

就美國加利福尼亞州的經(jīng)驗來看，在配額制的實施中明確各機構職責是十分重要的。加州負責證書認證的機構是加州能源委員會，但交易監(jiān)管機構加州公共事業(yè)委員會并未使用加州能源委員會的認證號，而是采用合同號追蹤配額制的實施情況，使加州能源委員會的認證在一定程度上失去了法律效力，降低了配額制的監(jiān)管效果。就英國的經(jīng)驗來看，配額制實施中的配套政策也要由相應部門進行有效監(jiān)管，政府部門、管理機構以及電力公司都要明確自己的職責。例如，政府部門要明確配額制的持續(xù)時間、符合條件的能源種類及配額比例、證書最高價格的制定以及管理機構職責的分配，而管理機構應負責制定實現(xiàn)目標的認證規(guī)定、獎懲條例、定期匯報配額制實施情況等，電力公司的責任則為完成配額、完成證書交易。需要注意的是，政府制定的各項政策以及監(jiān)管機構制定的各項條例既要實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也要照顧到電力公司的利益訴求。只有各機構之間相互協(xié)同作用，不忽視任何一方的職責，才能更好地完成配額制。

3．深入研究證書交易機制的運行

國家有關部門組織開展《可再生能源電力配額管理辦法》的研究工作時指出，在“十二五”規(guī)劃期間，各省份之間暫不可進行可再生能源交易?？稍偕茉醋C書交易本身作為一種配額制的配套機制，旨在通過市場為可再生能源產(chǎn)業(yè)提供激勵資金，以更低的成本提供更靈活的義務，降低財政補貼壓力。我國各省之間能源稟賦差異大，研究可再生能源證書交易機制對于完成配額指標、平衡地區(qū)間發(fā)展、提高資源利用效率來說是非常重要的。

具體來說，首先應按照國家總體配額公平地分配到各省或各地區(qū)；超額完成的省或地區(qū)可以在有關部門獲得超額完成配額部分的證書，從而可以在證書市場進行交易；不能完成配額的省或地區(qū)可以通過證書交易完成配額。澳大利亞在證書交易機制中引入太陽能乘數(shù)方法達到資源多樣化的目的值得借鑒，這種方法為成本較高的可再生能源電力提供多倍于實物量的證書，可以在一定程度上推動高成本的高新可再生能源技術發(fā)展。但值得注意的是，在證書交易運行機制中，切忌將認證機構與監(jiān)管機構分開，使認證失去效力，美國加州的失敗案例充分證實了這一點。

4．完善相關配套機制

為保證配額制順利實施，其他的配套機制也是不可或缺的。例如證書儲蓄機制，可再生能源證書儲蓄是指當年發(fā)行且未使用的可再生能源證書在未來一定年度內(nèi)仍然有效。在發(fā)達國家的證書交易機制中，證書儲蓄往往是不可或缺的，它是證書交易機制順利實施的保障。再如，寬限期是指如果配額制義務人當年未能履行義務，其將有機會在規(guī)定的額外時間內(nèi)補足差額。另外，監(jiān)管處罰的具體措施、配額制的補償機制、責任人份額標準的確定、跨區(qū)域輸送電力方式的確定等都仍需完善。配額制的配套機制有很多，大部分我國尚未涉獵，借鑒發(fā)達國家的數(shù)據(jù)建立模型進行數(shù)據(jù)分析，找出規(guī)律，結合我國實際制定政策，才能更好地服務于配額制的實施。

1.4　以京津冀電力市場為例的電力體制改革關鍵梳理

在本輪新電改中，京津冀地區(qū)具有基礎優(yōu)勢和示范效應，承擔了首個區(qū)域電力市場試點的責任。京津冀電網(wǎng)由京津唐電網(wǎng)和河北南網(wǎng)組成，但相對來說，京津唐更具備建設區(qū)域市場的條件。2016年8月，《京津冀電力市場建設方案（征求意見稿）》在內(nèi)部下發(fā)，京津冀電力市場先期選擇條件比較成熟的京津唐地區(qū)開展試點，隨著市場的發(fā)展成熟，市場范圍將逐漸擴展到整個京津冀區(qū)域，京津冀市場外的市場主體可自愿加入京津冀電力市場。

圖1-5　京津冀區(qū)域電力市場建設進程

京津冀建設電力市場雖有諸多優(yōu)勢，但由于電網(wǎng)結構、利益分配、調(diào)度體系等的復雜性，其建設過程存在許多問題，這也是新一輪電改方案放大到區(qū)域電力市場中施行的必經(jīng)坎坷，因此這里以京津冀電力市場為例對新一輪電改存在的問題進行分析。

1.4.1　發(fā)電計劃放開問題

2015年11月，《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》發(fā)布，根據(jù)實際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設。

從發(fā)電側來看，在單獨一省內(nèi)放開發(fā)電計劃帶來的問題和影響是可控的，但是擴大到區(qū)域電力市場，就會引發(fā)一系列難以平衡的問題。

①以京津冀地區(qū)為例，京津冀各地區(qū)電源結構不同，其中，冀北清潔能源居多，天津燃煤火電居多，北京燃氣電廠多，結合當前交易規(guī)則的要求，只有燃煤火電廠參與市場電量競爭。單就從電廠角度看，燃氣等電廠必然受到市場電量的沖擊，對其計劃電量構成影響，從而對北京電廠不利。其次，由于放開發(fā)電計劃后對不同電廠的影響不同，火電由原來的標桿電價變?yōu)檩斉潆妰r，不同地區(qū)的用電結構不同，導致電網(wǎng)在不同區(qū)域的收益變動有所差異，并進一步影響地方政府的稅收狀況，不利于電力體制改革的推進。

②在部分放開發(fā)電計劃的情況下，電力企業(yè)無法按照市場化原則和價格優(yōu)勢策略，提高市場競爭能力，自主參與市場競爭。在完善的市場規(guī)則下，市場電量應該完全放開，實施買賣雙方自由競爭。但在目前逐步放開市場電量的過渡過程中，大部分具有市場屬性的電量并不參與交易競爭，導致很多基層發(fā)電企業(yè)不能充分認識到電力市場交易的作用，仍依據(jù)能源價格的變化選擇市場行為，未做好充分的市場競爭準備。

1.4.2　交易機構組建問題

當前，我國各省市電力交易機構采取的組織形式主要有電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等。上述三類模式均為過渡時期相對獨立的組織形式，當電力市場逐漸成熟，交易機構應采取獨立性更強的組織形式。值得注意的是，由于京津冀區(qū)域市場情況極為復雜，為推動京津冀區(qū)域市場的良性發(fā)展，必須理清電力交易中心的組織形式，確定市場運營和交易組織是組建京津冀電力交易中心管理或由北京電力交易中心統(tǒng)管。目前幾種代表性的電力交易中心組織形式如表1-3所示。

表1-3　電力交易中心組織形式與代表地區(qū)

1．電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制

電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機構，指由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股，支持國內(nèi)證券期貨交易機構、電力市場相關研究機構及電子商務企業(yè)等第三方參與電力交易機構組建工作。

為加快推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀電力市場建設聯(lián)合工作組決定組建相對獨立、規(guī)范運行的京津冀電力交易機構，下發(fā)《京津冀電力交易機構組建方案征求意見稿》（以下簡稱《征求意見稿》）。結合京津冀地區(qū)電力市場現(xiàn)狀，《征求意見稿》明確指出，京津冀電力交易機構將按照“協(xié)同發(fā)展、有序推進”的原則，以股份制公司的形式組建。具體來看，將由國家電網(wǎng)公司所屬電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)（含擁有獨立配電資產(chǎn)的配售電企業(yè)）、電力用戶等市場主體參股?！墩髑笠庖姼濉分芯┙蚣诫娏灰讬C構的股權分配比例分別為：京津冀三?。ㄊ校┱扑]的企業(yè)各持京津冀電力交易機構的10%股份，電網(wǎng)企業(yè)合計持股占比25%、其他發(fā)電企業(yè)合計持股占比25%（納入三家以上企業(yè)）、用戶與售電企業(yè)合計持股占比15%（納入三家以上企業(yè)）、第三方機構占比5%。

2．電網(wǎng)企業(yè)子公司制（北京）

電網(wǎng)企業(yè)子公司制是指依托國家電網(wǎng)公司，以國家電網(wǎng)公司的全資子公司形式組建。在財務上獨立核算，自負盈虧。資本金規(guī)模根據(jù)電力交易平臺建設等初始資本性的支出需求設置，確保交易中心有效運轉。電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電企業(yè)等市場主體通過市場管理委員會，研究討論交易和運營規(guī)則，并監(jiān)督交易機構對規(guī)則的執(zhí)行情況。

目前，北京市電力交易中心采用電網(wǎng)企業(yè)子公司制。北京電力交易中心按照政府批準的章程和市場規(guī)則為電力市場交易提供服務，不以營利為目的。交易機構的日常業(yè)務不受市場主體的干預，交易業(yè)務與電網(wǎng)企業(yè)其他業(yè)務分開，接受政府有關部門的監(jiān)管。

3．會員制

會員制即電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)、電力用戶以及第三方機構都將參與其中，這樣將確保交易各方均享有平等的話語權，實現(xiàn)市場交易公平。目前，云南和貴州兩省采用會員制的形式組建省級電力交易中心。

為確保交易機構的公平公正和規(guī)范高效運營，更好地服務于我國有效競爭的市場結構和市場體系建設目標，需進一步加強有關機制的設計和政府的監(jiān)管，建立健全配套保障和基礎條件，重點把握以下問題：

①建立明確的規(guī)則和監(jiān)管制度。政府有關部門要進一步明確我國電力市場建設的頂層設計，逐步建立較為完善的市場交易規(guī)則和監(jiān)管制度，確保交易組織和交易機構各項工作有規(guī)可依、有章可循、規(guī)范運作。

②建立公平透明、規(guī)范運作的機制。通過建立市場管理委員會、設置合理規(guī)范的議事制度、實行年度報告制度、加大信息公開力度、加強內(nèi)部合規(guī)體系建設等舉措，保證市場各方的意見充分表達和協(xié)商，交易機構也通過內(nèi)部監(jiān)審形成自我約束、自我規(guī)范的工作機制，從而共同推進電力市場建設，保障電力市場平穩(wěn)有序地運行。

③進一步加強軟硬件基礎條件建設。隨著電力市場建設的逐步推進、電力交易的日趨復雜，以及市場主體的迅速增加，需要不斷加強電力交易技術支持系統(tǒng)的建設，擴展功能模塊，提升系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理能力和可靠性，持續(xù)改善用戶體驗。同時，要進一步加強電力交易隊伍和市場服務能力建設，不斷提升優(yōu)質(zhì)服務能力。

④做好應急保障和市場風險防范工作。提前研究制定市場緊急情況下的應急方案，保障電力供應安全和市場有序運作。規(guī)范市場準入和退出管理，合理設定市場波動準許空間，有效控制市場運營風險。逐步建立健全市場主體信用體系和保證金制度，加強市場主體誠信建設，規(guī)范市場秩序。

1.4.3　輔助服務交易問題

輔助服務對于電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行具有重要意義，根據(jù)電力市場建設意見，在日前發(fā)電計劃編制過程中，應考慮輔助服務與電能量的統(tǒng)一出清、統(tǒng)一安排。2018年3月，《華北電力輔助服務市場建設方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）印發(fā)，《方案》立足于區(qū)域市場，分階段分步驟地建設華北電力輔助服務市場，市場建設初期先行開展調(diào)頻輔助服務市場化交易，待調(diào)頻市場運行穩(wěn)定后，適時引入調(diào)峰輔助服務，開展華北及省網(wǎng)調(diào)峰輔助服務的市場化交易。

在電力市場中，與電力輔助服務相關的問題主要包括電力輔助服務價格、電力輔助服務供應、電力輔助服務市場、電力輔助服務相關政策等。目前，我國輔助服務交易主要存在以下幾個問題：

①輔助服務補償費用過低，提供輔助服務的電廠缺乏積極性，很難合理補償成本。

②輔助服務調(diào)用不均衡，輔助服務的調(diào)用相對集中，主要對調(diào)節(jié)性能好和能夠方便地提供輔助服務的機組進行調(diào)用，而性能差的機組被調(diào)用的次數(shù)較少或者未被調(diào)用，不均衡的輔助服務調(diào)用損害了部分集中調(diào)用機組的利益和健康狀況，也難以做到市場公平。

③外來電暫不承擔相關義務，基本不參與輔助服務，就算參與分攤輔助服務補償費用的也通常僅占其上網(wǎng)電費極小的比例。

對于京津冀電網(wǎng)來說，河北地區(qū)火電機組同質(zhì)化較為嚴重，京津冀三地如果各自孤立，電力輔助服務市場的意義就十分有限。所以，華北地區(qū)需要在區(qū)域電網(wǎng)的層面，打開各省的電力輔助服務資源與需求，然而目前我國發(fā)電量仍以政府安排發(fā)電計劃為主，在計劃電量主導的情況下，京津冀電力輔助服務市場的建設只能在行政計劃的框架下，盡可能地提升市場化程度。隨著市場化電量占比的提高，現(xiàn)行的電力輔助服務規(guī)則仍需進一步完善來滿足電力現(xiàn)貨市場的需要。