當英文“Politics”一詞從日本傳入中國時，人們找不到與之相對應的漢語詞匯。孫中山先生認為應該使用“政治”來對譯，“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，就是政治”。他的這一說法在當時產(chǎn)生很大的影響。雖然孫中山先生沒有進一步論述何為“政”、何為“治”，但他明確將政治分為政與治，這改變了近代以來國人對政治的理解，也與現(xiàn)代流行的“治理”概念有相通之處。

一、政道與治道的概念

政治每天都在影響人們的生活。不管你喜不喜歡，政治就在你的身邊。

政治與日常生活密切相關，但絕大多數(shù)人其實都不懂政治，更不懂什么是“政”，什么是“治”。筆者讀過一本書，是一位政治學教授寫的《政治是什么？》。這本書講了許多政治現(xiàn)象，比如領袖、國家、革命、選舉、政黨等，但居然沒有一處回答什么是“政治”，什么是“政”，什么是“治”。

政治學教授已然如此，一般百姓可能就更不知道了。

政治其實包括兩個相互聯(lián)系但又有區(qū)別的部分，即政道和治道。

政、政權、政務的主體是國家統(tǒng)治機構（元首、政府、議會、法院、軍隊等）、政黨、政治家、政治人物、政治團體、政治組織，政治就是這些政治主體的活動。政的核心是權力、影響力、強制力，政就是政治主體為獲得、保持、奪取、影響權力而展開的活動。政的本質(zhì)是利益分配，政治就是政治主體利用手中的權力和影響力來進行利益分配的過程。

政道，就是按國家統(tǒng)治和公共管理權力的特點、本質(zhì)和規(guī)律來行使權力的道理，體現(xiàn)國家、政權的國家性、階級性、規(guī)范性、強制性、價值性等特點。

政、政權、政道與一個國家的公共權力如何產(chǎn)生、歸誰所有、為誰服務相關，它要解決和回答的是國家的合法性、階級性、有序性、規(guī)范性、強制性、價值性及利益分配等方面的問題。

治、治權、治理、治道，則是要尋找、發(fā)現(xiàn)和運用權力運行的有效性、持續(xù)性、客觀性、公共性、工具性、路徑和方法。治的主體以國家政權機構為主，但又不限于國家機構，也包括非國家政權機構，例如社會組織、團體、經(jīng)濟文化主體，甚至個人。治的核心是如何有效利用和行使權力，既有政治權力、影響力、強制力，也有非政治權力和資源的運用。治的本質(zhì)是如何使利益分配相對公平、分配過程更可持續(xù)，如何以利益為驅(qū)動來達到目的。

治道，就是體現(xiàn)政治的操作性、專業(yè)性、職能性、有效性、持續(xù)性、客觀性的道理。

治權、治道、治理，可以分為兩個部分。一部分是與政體、政權、政道相關聯(lián)的。一個國家的政權，即使是歸國王、君主、少數(shù)人所有并為他們服務，也存在治理、治權、治道的問題。比如，政權是君主制、政權歸君主所有、政權為君主服務，這是政權、政體、統(tǒng)治問題，但君主如何產(chǎn)生、帝位如何繼承、誰有資格繼位、誰有資格參與繼位的討論和決定，這些事務也是需要管理的；君主的宮廷生活屬于君主個人的私生活，但如何選妃、選幾個妃、什么時候選妃、太子該立嫡子還是該立賢子、是從親生兒子中選還是從近親子弟中選，這些事務也是需要管理的。這些事務雖然純粹是政權事務，但也具有普通事務管理的屬性，因此也是一種治理，是治權事務的一部分。還有一些事務，既具有政權性質(zhì)，也具有治權性質(zhì)，居于兩者之間。比如，抵御外國對本國的侵略，既是與統(tǒng)治者、政權、政體生死存亡相關的少數(shù)人的事務，也是與一國全體居民生死攸關的重大的公共事務。

除了這兩部分事務，其他事務大多屬于一個國家的公共事務范疇，這就是所謂治權、治理、管理的外延。當然，我們也可以只把與一國大多數(shù)居民相關的公共事務，以及一個國家應對和處理的國內(nèi)外各個領域不同的事務作為治權、治理、管理的外延。

“政”是政權主體，“治”是維護政權的方法和手段，“治”是圍繞“政”進行的。政治包括軍事、法律、政權機構、政治黨派團體等方面。“政”主要是指政權、政府、軍隊、警察、法院、監(jiān)獄、政治組織、政治機構?！爸巍敝饕侵阜?、制度、政策以及依據(jù)這些進行的行為，包括軍事、法律、行政等方面。

“政”是硬件，“治”是軟件。治為政服務，為政決定，但又有獨立性、科學性、客觀性和功利性。

通俗地講，“政”指的是正確的方向，“治”指的是正確的管理?！罢笔欠较蚝椭黧w，“治”是手段和方法。“政”是統(tǒng)治，“治”是管理。

二、歷史典籍中的治道傳統(tǒng)

先秦典籍記錄的既有“政治”的概念，也有“政”和“治”的概念，這三個概念相通，一般情況下三者可以互換，但在特定環(huán)境下，三者又有不同。

《尚書·畢命》有云：“道洽政治，澤潤生民?！薄吨芏Y·地官司徒第二·遂人/土均》有云：“掌其政治禁令?！薄渡袝ず榉丁酚性疲骸鞍苏阂辉皇?，二曰貨，三曰祀，四曰司空，五曰司徒，六曰司寇，七曰賓，八曰師?！?/p>

齊國政治家鮑叔牙推薦管仲時說：“若必治國家者，則非臣之所能也。若必治國家者，則其管夷吾乎。”（《國語·齊語》）《左傳·隱公十一年》中說：“政以治民，刑以正邪?！薄豆茏印と畏ā芬呀?jīng)有了“治之道”一說：“君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”，“故上令而下應，主行而臣從，此治之道也”。

至荀子時則有“治理”之概念，《荀子·君道》有云：“然后明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣?！?/p>

《韓非子·制分》中也記載了“是故夫至治之國，善以止奸為務。是何也？其法通乎人情，關乎治理也”的思想。

“治理”一詞，指國家管理應當按照某種規(guī)律、規(guī)則行事。統(tǒng)治者應當遵循的為政之道即治道。《管子·侈靡》有云：“緣故修法，以政治道。”“治道”即“治理之道”。

所謂“治理”，當然首先是從統(tǒng)治者需要的角度出發(fā)的，但又蘊含堅持正道，按照事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律辦事，順應社會，符合民心的意思。^[1]正如《史記·太史公自序》中所說，春秋戰(zhàn)國時期興起的諸子百家，如陰陽家、儒家、墨家、名家、法家、道家等，都是“務為治者”，由此形成了中國源遠流長的“治道”傳統(tǒng)。

中國的“政治”概念，既是“政”，也是“治”，兩者的結合，已經(jīng)包含了“政治”的本質(zhì)和規(guī)律在內(nèi)。所謂政治的本質(zhì)，就是通過權力、影響力、強制力糾正各種社會亂象，實現(xiàn)政治價值、政治倫理；就是通過集合社會的權力和力量來解決與社會生存發(fā)展相關的重大的公共問題，達到對國家的良好治理（“善治”），實現(xiàn)社會穩(wěn)定、繁榮發(fā)展?！罢弊址珠_也可以寫作“正”與“攴”?！罢本褪顷?，“攴”就是陰。沒有力量“攴”，“正”就成了空中樓閣，不能落地；沒有價值“正”，“攴”就成了野蠻力量、破壞力量，不能治理社會。

三、老子與傳統(tǒng)政道思想的高峰

中國歷史上對政道、治道論述得最深刻的思想家當數(shù)老子。老子把陰陽原理運用于政治領域，對何謂“政”、何謂“治”進行了具體闡述。老子的政治哲學既涉及政道，也涉及治道。對于政道和治道兩方面的闡述，都觸及本質(zhì)與核心。中國幾千年的歷史上，唯有老子一人，以其政道思想最為深刻和全面。

政道，在《老子》里的表述就是“政善治”（8章），就是“以正治國”。政治只有堅持正確價值觀并采取措施來糾正阻礙實現(xiàn)正確價值的東西，才能達到良好的治理，“政善治”和“以正治國”實際是相近的意思。二者的“治”字進一步強化了“政”的既正又反的內(nèi)容，特別是強化了“權力與利益”的內(nèi)涵，反映了權力政治、利益政治的本質(zhì)。政治不僅要有正確的價值觀，而且必須面對和解決與生存發(fā)展相關的重大社會公共問題，必須解決人類生存的現(xiàn)實問題，比如外患、糧食生產(chǎn)、水患、社會基本的秩序等。這就是“政治”的重要內(nèi)涵。

什么是政道？

政道就是天下政權應當為誰所有、為誰服務的認識和主張。從這個角度來說，正如牟宗三先生所言，儒家和法家皆認可君主制，而君主制提倡的為君之道，只是一種表面上的政道，實際上是無政道。因為君主制的根本在于政權“家天下”，政權首先主要為君主服務，而這是違反政權的本質(zhì)屬性的。雖然儒家和法家內(nèi)部有開明君主派和專制君主派之別，以及絕對君權派和法制君權派之別，但兩家都認可君主制、世襲制。

法家不用說了，沒有一人反對君主天下。即使儒家高張的所謂堯舜禹之治經(jīng)常被人認為是大同理想的一個標志，其本質(zhì)上也是私天下的君主制，只不過“私天下”比“家天下”在“公”的基礎上更廣泛一些，因為政權不僅可以在小家的圈子里轉(zhuǎn)讓繼承，也可以在更大范圍的家族圈子里轉(zhuǎn)讓繼承。

儒道法三家中，唯有老子學派（包括莊子，但不包括后來的黃老道家和道教），是真正主張公天下且真正徹底反對君主制、世襲制的；自春秋戰(zhàn)國至晚清近3000年的時間里，只有老子和莊子主張非君主制。

老子明確反對當時禮制下的君主制、世襲制。在《老子》第12章、18章、19章、20章、24章、26章、38章、39章、46章、53章、57章、58章、62章、65章、72章、74章、75章中，都記載了對君主制、世襲制的尖銳批判。

《老子》第29章明確指出，“將欲取天下而為之，吾見其不得已”，因為從本質(zhì)上說，“國家政權”是“天下神器，不可為也”，正所謂天下者，天下人之天下，非一人之天下，有德者取之。因此，第49章又指出，執(zhí)掌天下政權的人，必須是以天下之道為指導的有道者，只有他們才能“恒無心，以百姓心為心”，不是一時一世，而是永恒永遠。百姓才是天下政權的真正主體，只有他們才能評判國家政治的好壞，也只有“百姓皆謂‘我自然’”（17章）的政權才是他們真正需要的政權。以百姓心為心的政治，必然實行有利于百姓的政治，充分發(fā)揮百姓“自化、自正、自富、自樸”的積極性（49章），也只有以百姓心為心的政治，才能帶來實行“以正治國、以奇用兵、以無事取天下”的善治社會。為了實現(xiàn)以百姓心為心的社會政治制度，有道者必須善于取得百姓的支持和擁護，做到“善者吾善之，不善者吾亦善之”，“信者吾信之，不信者吾亦信之”（49章），而有資格執(zhí)掌大權的人，也必須是百姓信賴和支持的人，他們“在天下”、“為天下”，以百姓心為心，與百姓渾然一體，有道者必須始終保持與百姓心連心，才能始終得到百姓支持，實現(xiàn)“天下樂推而不厭”（66章）。即使有道者在百姓支持下有了執(zhí)掌政權的機會，這也不意味著他應當永遠在位，因為老子明確指出，“功遂身退”是“天之道”的具體表現(xiàn)（9章），有道者必須“不積”（不積累權勢、功名、財利），必須“為而不爭”（81章）。

老子2500多年前所闡述的政道，已經(jīng)非常接近天下政權的本質(zhì)特點，達到了政道思想的高峰。因此，牟宗三所謂過去中國歷史上只有治道、沒有政道的觀點，放到老子的思想體系中并不盡然。

但光有政道，國家的政治也是不可能正常運轉(zhuǎn)的，必須要有治理之道，必須要有把政治價值、政治倫理實際貫徹到政治實踐中去的制度、能力、體系，換言之，治道是運用公權力、社會資源、策略、制度來建設和實現(xiàn)政治價值與倫理價值的整個過程，是運用政治價值和政治倫理以解決國家、社會、民眾面臨的各種重大問題、各種關乎生存發(fā)展的實際問題的過程，是不斷建設、積累、發(fā)展、完善國家和社會發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力的過程。

老子在2500多年前就十分重視國家治理的問題，已經(jīng)明確地使用了“治”的概念，并提出“無為而治”這一治道的總綱領，就是要執(zhí)政者根據(jù)治國理政的基本規(guī)律和要求進行治理，不以個人的主觀智見去治理國家。這就是老子所說的“為無為，則無不治”（3章）和“無為而無不為”（37章）的思想。

老子的治理思想涉及治理的本質(zhì)，對治理制度、治理能力、治理體系三個部分都有所論及，形成了治理之道的雛形。國家治理構成老子政治哲學的重要組成部分。

國家治理體系是國家分層治理的結構。老子已經(jīng)明確提出了個人治理（修身）、家庭基層治理（修家）、基層和地方治理（修鄉(xiāng)）、國家治理（修國）和天下治理（修天下）五個層次?！独献印啡珪灿?3處“治”，初步形成了國家治理的體系。

國家治理制度、治理能力、治理體系形成了一個有機整體，相輔相成。老子治道中所包含的政治智慧，對人們理解今天的國家治理有借鑒意義。老子治道，雖然沒有機會直接進行實踐，但對于后來漢初的文景之治，唐初的貞觀之治，唐中期的開元之治以及宋時的仁宗之治等，都有一定的指導意義，也達到了相當高的思想高度。

簡言之，老子政道的靈魂在于以正治國，就是以百姓心為心，就是讓民自化、自正、自富、自樸；老子治道的靈魂，在于無為而治、順勢而為、因循變化，也是按照事物的客觀規(guī)律治國、治民、治事。

四、牟宗三為商鞅治道論辯

在老子之后，法家把中國古代的國家治理思想推向了一個高潮。古代“法”的概念融刑法、法理、法典和法的政治哲學于一體。得名“法家”，是因為法家人物特有的法的政治哲學觀。法家在當時的君主制這一無政道的政體之下，力求公平、程序化和正當，對國家治理產(chǎn)生了巨大作用，百家中無出其右者，其中又以商鞅為杰出代表。

儒家大多貶低商鞅，但牟宗三在論政道與治道時，卻對商鞅的治道給予了很高評價。

牟宗三先生曾著《政道與治道》，其中第一章講政道與治道，第二章論儒、道、法三家的治道。

牟先生認為，儒家是講內(nèi)圣外王的，可是到了宋明理學之時，“偏重于內(nèi)圣一面，故外王一面不很夠”，所以當代新儒家的當前使命就是開新“外王”，在“政治上行王道”，王道的最高境界就是堯舜之治，要求儒家要有事功精神。

在今天這個時代，新“外王”即“科學與民主政治。事實上，中國以前所要求的事功，亦只在民主政治的形態(tài)下，才能夠充分地實現(xiàn)”，“天天講王陽明，講良知，是講不出科學的”，科學的精神是個事功精神，道德理性主義必須與知識結合。^[2]

從這個意義上講，牟宗三先生指出政道是相對于政權而言，治道是相對于治權而言。中國在以前于治道，已進至最高的自覺境界，而政道則始終無進展。以往中國只有治道而無政道，亦如只有吏治而無政治^[3]。政道就是關于政權的道理。所謂政道，“就是實現(xiàn)政權之本性”，“實現(xiàn)政權之為集團所共同地有之或總持地有之”?！爸蔚溃妥置嬷v，就是治理天下之道，或處理人間共同事務之道，其本質(zhì)就是‘自上而下’的?！?sup>[4]

在牟先生看來，過去的封建貴族制度、君主專制制度，政權與治權都在君主手中，就是無政道。雖然封建制、君主制的政權也有其宗法、世襲、繼承之道，但這是不真實的政道，不能成為靜態(tài)實有的真正的政道。只有在民主政治之后，政權與治權才得以分離，“則相應政權有政道，治權有治道，而治權為客觀化之治道”，“若政權與治權合，政權之取得唯是靠著打，唯寄托在具體之個人或氏族部落上，則相應政權無政道，相應治權有治道，而治道不能客觀化”^[5]。

所以，截至近代辛亥革命，中國幾千年的歷史一直都是無政道，但在治道上卻相對有所成就，治道“已達極端微妙之境界，無論德化、道化或物化，雖有偏有全，有正有邪，然皆有極深遠之意義，非淺薄者所能測”^[6]。

牟先生對儒道法三家的治道都稱贊有加，認為達到極深遠的高度。但仔細品味，三家的治道不僅各有特色，而且也有很大差距。

牟先生認為，儒家德化的治道以孔子繼承的禮樂而然，核心內(nèi)容在于本人之性情，原則是親親尊尊賢賢，就是仁義禮智，即道德的心性進一步轉(zhuǎn)為王道的正德、利用、厚生。利用、厚生代表人民生活的幸福，而講幸福不能離開正德。當然也不能只是德，必重視人民的幸福，外王就需要正德以開幸福。^[7]

但從頭讀到尾，人們很難明白儒家的治道有何高明之處，所論儒家的德化之治，多是泛泛而論的道德之論，不易讓人明白儒家的親親尊尊賢賢如何就能治好國家，為政以德，老者安之，朋友信之，少者懷之，又如何能解決國家治理中那些迫切的重大問題。比如，如何增加糧食生產(chǎn)以及解決農(nóng)民問題？如何面對強敵威脅？如何達到社會穩(wěn)定？儒家的德化之治可能在第三個問題的治理上能發(fā)揮一些作用，但如何解決前兩個問題，儒家給出的治理方案確實要打個很大的問號。道德問題說到底是心性良知的主觀作用問題，而所謂治道，如牟先生所言，是個事功精神，是個科學、規(guī)律、客觀問題，道德有助于事功，但不能直接成就事功，中間如何轉(zhuǎn)化，是儒家沒有解決好的問題。

宋明兩朝，儒家最盛，其滅亡固然不能全歸咎于儒家，但的確沒發(fā)現(xiàn)儒家有什么人對如何解決強敵威脅提出可行之道。仁義禮智能爭取一時的和平，但終究不能抵御強敵。儒家的所謂治道，正德是其強項，至多可以在一定程度上彌補君主專權的劣勢，但厚生、利用卻看不到具體的操作路徑，尤其是如何防御外部強敵，是一大短板。而且從理論上說，“德化的治道”，理論上“是對極權獨霸的否定”，但實際上儒家大盛的明清兩朝，事實上卻加劇了君主的專制。

當年南宋人陳亮（字同甫，稱龍川先生，1143—1194年）對當時的儒者不去思考如何解決關乎宋朝生死存亡的大問題卻空談心性理學極為不滿，尤其不滿朱熹“三代專以天理行，漢唐專以人欲行”的觀點，與朱熹進行了激烈的爭論，尖銳地批評說：“始悟今世之儒士，自以為得正心誠意之學者，皆風痹不知痛癢之人也，舉一世安于君父之仇，而方低頭拱手以談性命，不知何者謂之性命乎?！?sup>[8]

清朝的魏源，針對孟子和宋、明儒家提倡以德治國的特點，特別強調(diào)了治理能力的重要性，認為農(nóng)業(yè)、稅收、國防或法治其實同古代哲人先賢的心之所在更為接近，“禹平水土，即制貢賦而奮武衛(wèi)……無非以足食足兵為治天下之具”，并批判了孟子王霸兩分的思想，認為強調(diào)道德比實際治理能力更有價值的觀點，造成了文人“遂以兵食歸之五伯”的錯誤結論。魏源認為，王道并不是道德的空談，“王道至纖至悉，井牧、徭役、兵賦，皆性命之精微流行其間”。魏源的思想更接近中國封建時代選擇性地吸收了法家傳統(tǒng)的儒學主流，認為獎勵與處罰都有自己的作用^[9]。

針對道家，牟宗三認為，道家的治道，是道化的治道，叫人君歸于自己之自適自化而讓開一步，讓物物各適其性，各化其化，各然其然，各可其可，這也是一種極致的治道，是天地氣象、天國境界、神治境界，所以對于道家的無為，儒家是贊同的，但道家只有遮撥私意私智之“無為”，并無價值理想，且沒有以德性天理為根據(jù)的“無不為”。^[10]牟先生的難得之處，是視治道為事功精神，是一種科學、客觀問題，對法家的治道說了不少公道話。

牟先生以為，儒家德化的治道、道家道化的治道，好雖是好，但實不是普通所謂政治的意義，而是超政治的教化意義，只有法家的治道，以政為法，順大勢所趨，是直接含有政治意義，于政治上為較切。因為在戰(zhàn)國時期，君士民均有所解放而取得客觀地位，政治的運用就必須客觀化，而最能表示政治運用之客觀化的就是法，法的特性，體現(xiàn)為概括性、普遍性、客觀性、有效性，比如在法律面前人人平等，適合處理共同事務，這在時代趨勢中透露出這個領域所共有的事務，“使孔子而處此，亦不能外乎此一套”^[11]。

牟先生關于法家治道的論述，實際上相當于承認儒家的治道雖然好，但超越現(xiàn)實，其實不是政治的治道，而只是天國境界、天地氣象；而法家的治道，因其具有普遍性、客觀性、有效性，首先向客觀方面的共同事務之領域用心，所以結果是事功。他們的目的在于成事功，也即共同事務之功，所以“確是直接符合政治的意義，因為政治運行的范圍，就是共同事務的領域，政治的本質(zhì)就是客觀性的、依法而行的東西，所以‘以政為法’的治道是表現(xiàn)‘客觀精神’，不表現(xiàn)‘獨化’的天地精神，是已達到政治意義的境界”^[12]，因而更具有治道的真正內(nèi)涵。

牟先生把法家分為前期法家和后期法家，前期法家就是李悝、吳起、商鞅，他們都是些“精察的事功家”，“此種法家與儒家并不沖突，亦不對立”，后期法家以韓非、嬴政、李斯為代表，他們把法超出政治范圍而擴大到整個社會的領域，使前期法家“以政為法”的治道，變成了后期法家物化的治道，在這種治道中，“整齊劃一之法由術府中壓下來而昏暗了一切，亦即物化了一切，人民只成了‘物民’，韓非之教是極端愚民、獨裁、專制之教”^[13]。

因此，整體來說，真正體現(xiàn)出了與治道相應的內(nèi)容的，實際上主要是前期法家，而前期法家，作為事功家，作為表現(xiàn)治道之普遍性、客觀性、有效性的真正內(nèi)涵的法家，又以商鞅為杰出代表。所以，從兩千多年的歷史看，商鞅治道實則達到了一個高峰。

在《政道與治道》一書中，牟先生客觀指出，既然要以政為法，施行法時，“當然是認事不認人，認法不認人。這非有冷靜的干慧、客觀的理智不可。在信賞必罰時，毫不容情，毫無通融（不如此法無效）。這當然顯得嚴峻刻薄，非心腸硬不可，其實政治運用的客觀性、法的領域，其本質(zhì)就是如此，也無所謂刻不刻、硬不硬。能有這種才質(zhì)，而又能把握法的領域之來臨，這當然要成事功。這就是戰(zhàn)國時前期的法家李悝、吳起、商鞅其選也”，他還特別反駁司馬遷的觀點，說商鞅“天資刻薄人也”，“我亦說要做這種事，非心腸硬、理智冷不可”。^[14]在儒家評論商鞅的言說中，牟先生這般旗幟鮮明地為商鞅辯護，顯示了真正的儒者與一般的儒者見識大不相同。

治道雖然是中國傳統(tǒng)文化的產(chǎn)物，但與現(xiàn)代化治理也有相通之處。老子對政道、治道都有許多精辟的論述，而商鞅則是法家以法治國的杰出代表，他的實踐體現(xiàn)了法家國家治理的精華，牟宗三在孫中山之后明確提出了政道與治道的概念，對商鞅的治道精神給予了很高的評價，也揭示了商鞅治道的現(xiàn)代內(nèi)涵。