對于一座城市來說，建設者有廣義和狹義兩種。

廣義的建設者是指所有為城市的發(fā)展、運行和維護做出貢獻的人。也就是說，除了還不具備工作能力，已經退休，或少數(shù)社會救助的對象外，城市的居民和外來的勞動者（含管理者）都是建設者。

狹義的建設者則是指從事城市基本設施建設的人員，他們中間既有本地居民，也有外來勞動者。特別是在城市發(fā)展或擴大階段，外來勞動者往往占很大的比例，甚至是以外來勞動者為主。這是由于當一座城市以超常規(guī)的速度發(fā)展時，原來的建設者遠遠不足，必須要靠大量外來勞動者補充。有的建設項目有特殊要求，或者具有階段性，本地沒有必要經常配備那么多建設者，或者專門培訓一批特殊人才，引入外來勞動者既經濟又合理。還有一些本地人不愿干的重、苦、累、臟類的工作，也只能招募外來勞動者。

對本地的建設者，盡管也存在不嚴格執(zhí)行《勞動法》或社會保障不足等問題，但基本還是與所在城市本身的發(fā)展相適應的。而外來的建設者卻大多被排除在城市生活之外，甚至連基本的勞動和社會保障都享受不到，更不用說分享當?shù)馗母镩_放的成果了。

一個最大的障礙，就是1958年開始實施的《戶籍管理條例》。本來，外來的勞動者在進入城市以后，無論是自己來城市求職的，還是在外地被別人招募而來的，都會有一部分人就此在城市定居，轉化為本地的建設者和居民。像1845年上海租界設立后，絕大多數(shù)建設者都是外來的，其中多數(shù)人陸續(xù)在租界或附近的華界定居，成為新上海人。1949—1958年，外來勞動者進入上海后，只要有住的地方，無論是租房還是臨時寄住，都可以將戶口遷入。而一旦從臨時工轉為正式工，就能參加工會，成為上海工人階級的一員。但在1958年后，不僅原來是農業(yè)戶口的人遷不進上海，就是其他城市的人也不能隨便遷入上海。而沒有戶口的人想做臨時工也不容易。

改革開放以來，求職的自由度是增大了，但戶口的限制至今沒有完全取消，所以大批在上海工作了二三十年的外地勞工，到現(xiàn)在還是“農民工”，連他們在上海出生的子女也屬“農民工子女”。相當一部分外來白領也無法遷入戶口，“新上海人”還只是他們的夢想。沒有城市戶籍，不僅給外來勞動者在社會保障、安全、住房、醫(yī)療、教育等方面，甚至在婚姻、家庭等方面造成困難，而且使他們在精神上受到歧視，對所在城市缺乏歸屬感。他們的子女也受到很大影響，例如，在不少城市還進不了普通公辦學校，只能回到戶籍所在地參加高考，盡管他們有的人一直生活在這個城市，從未回過原籍。