從制度上看，養(yǎng)老服務(wù)制度給正朝著基于公民權(quán)觀念的、更具包容性的福利體系邁進，而此前在20世紀(jì)80年代，養(yǎng)老政策基本服從于國家發(fā)展戰(zhàn)略，是對國家發(fā)展戰(zhàn)略的配合。從結(jié)構(gòu)上看，傳統(tǒng)家庭主義模式正發(fā)生“現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)向，轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代家庭主義”：個體化過程中出現(xiàn)了代際經(jīng)濟傾斜，同時，個體化過程中，老年人正作為一個獨立自主的群體重新嵌入新的社會結(jié)構(gòu)。家庭仍然是社會重要的生產(chǎn)單位，是社會文化傳承的重要載體。

從歷史發(fā)展來看，1980年以后，有三種力量一步步推動了養(yǎng)老政策的出現(xiàn)與發(fā)展：①黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略的改變。②新的社會空間的出現(xiàn)以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。③體制內(nèi)組織的增生也是養(yǎng)老政策變更的重要力量。

2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)：個體化福利制度的同行者

（1）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的演變

改革開放之前實施的是單位體制的福利制度，單位職工退休后將按照其在職期間所獲得的職位與級別由單位為其提供不同程度的養(yǎng)老所需，包括日常生活所需，健康、醫(yī)療保障以及送終。沒有被納入單位體系的老人則主要由家庭提供養(yǎng)老保障直至送終，而那些沒有兒女生活極度貧困的老人則由政府通過街道組織提供不同程度的福利保障（主要是發(fā)放救濟生活補貼，實施各類節(jié)日慰問等）。換言之，社區(qū)照顧服務(wù)是整個單位體制下的福利制度的遺漏補缺部分。

20世紀(jì)80年代，國家開始探索“社會福利事業(yè)社會辦”的福利新思路。在上海，每個街道被要求建立“一廠（福利工廠），二所（敬老所、傷殘兒童寄托所），二組（孤老包戶組、精神病人看護組）”。此后，社會力量（確切說是市場力量）開始介入養(yǎng)老服務(wù)。直到90年代，一些民辦經(jīng)濟實體逐漸涉入為老年人服務(wù)的敬老院、老年人公寓、康樂家園。在這一時期，街道層面開始有了敬老院和孤老包戶組的養(yǎng)老組織。但街道層面的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容仍然相對簡單，是直線式的。

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，早在20世紀(jì)70年代末上海就進入到老齡化社會。但當(dāng)時上海的城市建設(shè)自身面臨諸多欠債，而且大多數(shù)市民都處于單位制的福利體系中。進入90年代以后，上海出現(xiàn)了明顯的高齡化趨勢，雖然孤老家庭一度減少，但“空巢家庭”占老年人家庭的比例急劇上升，從90年代中期的1/10，增加到現(xiàn)在的1/3，生活上需要照料的老年人規(guī)模不斷擴大。同時，老年人在日常生活和護理上得到子女家庭照顧變得較為困難。更為重要的是，退休金、老年醫(yī)療健康等引起的老人維權(quán)事件引發(fā)了政府與社會各界對養(yǎng)老問題的高度重視。

因此，自20世紀(jì)90年代起，政府加大了養(yǎng)老服務(wù)的供給。1988年辦起了上海第一家老年護理醫(yī)院，1991年建成老年護理院5所，到1998年底，全市共有老年護理院29所，1999年底，老年護理院總數(shù)達到47家，設(shè)置病床3600張。上海市政府開始每年都把新增養(yǎng)老床位和其他老年服務(wù)設(shè)施作為市政府的實事來抓，如在1999年的市政府實事中，就有“新增養(yǎng)老床位2500張，建立10個老年醫(yī)療機構(gòu)；實現(xiàn)市區(qū)服務(wù)熱線聯(lián)網(wǎng)，全市新增22個社區(qū)全民健身活動場所，在全市居委會建成900個小型健身設(shè)施”。

隨著一大批敬老院競相建起，政府與學(xué)界通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：90％的老年人愿意居家自我照料，他們眷戀長期居住的環(huán)境和鄰居，又擔(dān)心被議論子女不孝，所以并不愿意到機構(gòu)去養(yǎng)老。因此，2000年左右，上海開始探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，2004年首次被列為上海市政府實事項目，納入政府財政預(yù)算，自此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進入全面推進階段。