三、秦漢地方政府的機構(gòu)設(shè)置及其職能

秦漢地方政府基本上是郡、縣兩級建制?？たh制的全面推行，對中央加強對地方的控制和管理、鞏固國家的統(tǒng)一、促進社會經(jīng)濟與文化的發(fā)展都起了重大作用。

京師為帝王所居，比一般的郡重要。秦漢帝國均十分重視對京畿地區(qū)，即長安及其附近的地區(qū)的控制。秦朝以內(nèi)史掌治京師，相當于九卿。漢承秦制，亦以內(nèi)史為京師最高行政長官。漢景帝時分置左右內(nèi)史。武帝時右內(nèi)史更名為京兆尹，左內(nèi)史更名為左馮翊，都尉更名為右扶風。京兆尹、左馮翊、右扶風，是共同治理長安城及其附近地區(qū)的行政長官，稱為三輔。三輔的地位和秩祿都高于一般的郡守，相當于九卿，可以參與朝議，很受皇帝倚重。政績卓著者常?？梢陨尉徘洌酥劣谶?。東漢遷都洛陽以后，三輔官的舊名仍在，但其地位已經(jīng)被河南尹所代替。

郡是秦漢時期十分重要的地方行政機構(gòu)?？さ拈L官是郡守，景帝時更名為太守，統(tǒng)管一郡的行政、財政、司法和教育?？な氐闹硎强へ?，另有郡尉協(xié)助管理軍事。云夢出土的秦簡記載，郡守不但有考課縣官的權(quán)力，而且可以頒布一些地方性的法律法規(guī)。郡守還有權(quán)任命和推薦自己的幕僚、屬吏、孝廉、賢良方正【注釋】、文學【注釋】、明經(jīng)【注釋】之士到京師做官。郡守政績優(yōu)秀者，通常可以提升到中央政府任公卿。漢宣帝特別重視郡太守的選用和考察，他常說，庶民所以安其田里而無嘆息愁恨之心者，都是因為“政平訟理也，與我共此者，其惟良二千石【注釋】乎！”希望各地的郡太守能成為“良二千石”。

【注釋】賢良方正：選舉科目。始于漢文帝年間，全稱舉賢良方正能直言極諫科。常與“賢良文學”并稱（《中國歷史大辭典》）。

【注釋】文學：漢代察舉科目之一，多與“賢良”連稱為“賢良文學”（《中國歷史大辭典》）。

【注釋】明經(jīng)：選舉科目之一。即將通曉經(jīng)學之人推薦于朝廷。始見于漢，自武帝尊崇儒術(shù)后，頗盛（《中國歷史大辭典》）。

【注釋】二千石：漢代官吏以所得俸祿表示官秩等級，習慣稱郡守為“二千石”。

郡以下的行政機構(gòu)是縣。萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的設(shè)縣長，掌管全縣的政務(wù)?？h令（長）的佐官是縣丞、縣尉，下面還有功曹、廷掾等小吏。郡縣的一些小吏，受過專門的法律和文書訓練，稱為文法吏?？h以下的基層行政組織是鄉(xiāng)、亭、里。鄉(xiāng)和里實際上扮演了基層行政組織和民間社區(qū)的雙重角色。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載：“鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜……皆秦制也?！笨梢?，教化、聽訟、收稅和治安是封建基層行政組織的主要任務(wù)。亭在春秋戰(zhàn)國時期本來是諸侯國在邊境伺警敵軍和接送來往賓客的機構(gòu)。秦統(tǒng)一六國之后，在各個縣、鄉(xiāng)設(shè)置亭，并推廣到全國各地，賦予亭“以禁盜賊”的職能。

鄉(xiāng)、亭、里之間究竟是怎樣的關(guān)系，史學界對此有過長期的討論。《漢書·百官公卿表》說秦漢基層行政組織是“大率十里一亭”，“十亭一鄉(xiāng)”。照此說法，似是鄉(xiāng)轄亭，亭轄里。但《續(xù)漢書·百官志》注引應劭《風俗通》又說“國家制度，大率十里一鄉(xiāng)”。著名歷史學家王毓銓先生提出鄉(xiāng)、里與亭是不同性質(zhì)不同行政系統(tǒng)的見解，得到了多數(shù)學者的贊同。但是，為什么秦朝在鄉(xiāng)和里之外，還要另設(shè)亭作為一級機構(gòu)呢?

鄉(xiāng)和里是具有自治功能的聚落共同體，當統(tǒng)一的中央集權(quán)國家建立之后，原先的民間秩序仍然起著重要作用，乃至于影響了國家政令的貫徹，出現(xiàn)了漏洞。如反秦的農(nóng)民起義領(lǐng)袖張耳、陳馀逃亡，秦朝在全國通緝。“張耳、陳馀乃變名姓，俱之陳，為里監(jiān)門以自食”（《史記·張耳陳馀列傳》）。他們還利用里監(jiān)門的身份，在閭里發(fā)號施令。由此可見，秦朝建立一個完全由中央集權(quán)國家直接控制的政權(quán)系統(tǒng)，以彌補鄉(xiāng)和里在治安方面可能出現(xiàn)的漏洞，也就不足為奇了。此外，亭的職責并不限于“禁司奸盜”。秦朝統(tǒng)一以后，朝廷和郡縣文書的傳遞，各級官吏來往的接待，乃至賦稅徭役的解送，任務(wù)都比統(tǒng)一前大大加重了，這也是秦王朝把亭的設(shè)置推廣到全國基層行政組織的另一個重要原因。