如何將文件價(jià)值轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)？我國(guó)目前的通行做法是先要認(rèn)真學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)有關(guān)的大文件和領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話，對(duì)于政府政策的定位是相當(dāng)重要的。一項(xiàng)政策，最為基本的要件，首先就是解決問(wèn)題的定位。這個(gè)定位，既是社會(huì)價(jià)值的定位，也是眼光的定位。

社會(huì)價(jià)值，往往不為人所覺(jué)察，其實(shí)是相當(dāng)重要的。以城市最低生活保障制度為例，如何定位，最為重要的，就是一個(gè)價(jià)值取向問(wèn)題。如果僅僅認(rèn)為是完成國(guó)務(wù)院的交代的事項(xiàng)，那樣就會(huì)采取一種辦法，比如完全按照有關(guān)的指示來(lái)逐字逐句落實(shí)，如果出現(xiàn)問(wèn)題，就埋怨地方官員不認(rèn)真。而如果地方的一些矛盾超出了政策的范圍，就表示無(wú)可奈何。如果將中央文件進(jìn)行更有深度的定位，政策的執(zhí)行就會(huì)是另一種格局。我在行政工作的落實(shí)過(guò)程中常常要求整個(gè)系統(tǒng)不要以文件為本，而要以解決老百姓的問(wèn)題為本。如果實(shí)際發(fā)生的矛盾與文件不太符合，那就從群眾實(shí)際出發(fā)，先平息矛盾，再調(diào)整文件。這樣，我們的許多政策就能夠隨著群眾的需求而不斷地得到完善。文件的設(shè)計(jì)，其實(shí)有很強(qiáng)的價(jià)值功能，也就是說(shuō)，要進(jìn)行基本的政治和社會(huì)定位?，F(xiàn)實(shí)中存在著一種傾向，常把對(duì)文件負(fù)責(zé)和對(duì)百姓負(fù)責(zé)對(duì)立起來(lái)，其實(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡時(shí)期，行政缺乏變通，政策定位過(guò)于狹小，往往把社會(huì)矛盾復(fù)雜化了。政策定位也需要眼光，特別是需要了解外國(guó)的情況，這就需要建立學(xué)習(xí)型體制，因此為了推動(dòng)政策設(shè)計(jì)的完善，在現(xiàn)行的體制下，當(dāng)較為發(fā)達(dá)的智庫(kù)還相當(dāng)缺乏的時(shí)候，行政官員自身的學(xué)習(xí)能力是相當(dāng)重要的。這種學(xué)習(xí)，除了閱讀相關(guān)的書(shū)籍之外，到國(guó)外進(jìn)行相關(guān)的考察，也是不可缺少的。

在國(guó)家減災(zāi)中心的工作機(jī)制中，有一個(gè)每天早晨都要在8 點(diǎn)報(bào)出的“昨日災(zāi)情”。這個(gè)信息報(bào)送，對(duì)于中央有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)災(zāi)害管理的官員，有著很強(qiáng)的提示作用。記得有一天我在國(guó)務(wù)院開(kāi)會(huì)，碰見(jiàn)當(dāng)時(shí)任中國(guó)氣象局局長(zhǎng)的秦大河院士，他對(duì)我說(shuō)：“你們那個(gè)‘昨日災(zāi)情’太有用了，我每天上班都要先閱讀，還要分送給其他人。”這個(gè)辦法，其實(shí)是學(xué)習(xí)了法國(guó)災(zāi)害管理局的經(jīng)驗(yàn)，又在一定程度上進(jìn)行了改進(jìn)。政策設(shè)計(jì)過(guò)程中的定位，決定了行政力量的部署和工作重點(diǎn)。比如，在推進(jìn)城市最低生活保障制度的過(guò)程中，有意見(jiàn)認(rèn)為，必須嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，逐步推廣，不然就會(huì)浪費(fèi)國(guó)家經(jīng)費(fèi)。這就是一種價(jià)值定位，就是要按照其理解的方式對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。所以，我們發(fā)現(xiàn)了一些有趣的現(xiàn)象，有些福利性的補(bǔ)貼、有的政策竟然計(jì)劃要通過(guò)十年八年的時(shí)間來(lái)推廣和普及。我的看法是相當(dāng)不同的。在發(fā)達(dá)國(guó)家，一般要有10% 以上的人口享受低保，盡管他們存在著其他多方面的社會(huì)福利；而在非洲和許多發(fā)展中國(guó)家，往往有20% 甚至更多的人得到最低生活的保障；南非得到類似于最\\低生活保障的人數(shù)在40% 左右。根據(jù)國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，也主要根據(jù)我在基層直接調(diào)查的結(jié)果，可以得出，中國(guó)當(dāng)前最為主要的矛盾是，相當(dāng)多的貧困人口的基本生活還沒(méi)有得到制度性的保障。即使要達(dá)到美國(guó)10% 以上的人口能夠領(lǐng)取食品券的概率，我國(guó)社會(huì)也應(yīng)該有1.3 億以上的人領(lǐng)取最低生活保障金。正是本著這樣的定位，在指導(dǎo)行政工作中，我將得到最低生活保障的困難人數(shù)作為了主要的矛盾來(lái)加以解決。如果大量的貧困人口得不到救助，那么，無(wú)論制度多完美，也不具有實(shí)效，更不可能解決中央所需要解決的突出社會(huì)矛盾。解決主要的矛盾，會(huì)不會(huì)有一定成本？會(huì)不會(huì)有個(gè)別不準(zhǔn)確的案例？回答是肯定的。這里是一個(gè)兩害相權(quán)取其輕的價(jià)值定位。因?yàn)?，在幾千萬(wàn)貧困人口還得不到救助的情形下，只把工作的重點(diǎn)放在幾萬(wàn)人即使是幾十萬(wàn)人身上，那確實(shí)是政策設(shè)計(jì)的一個(gè)偏差。許多地方為什么富裕之后還是社會(huì)矛盾不斷，貧富差距還在不斷加大？

在我看來(lái)，那些地方的政策定位出現(xiàn)了問(wèn)題。在不準(zhǔn)確的定位下，表面看起來(lái)有道理，但不符合實(shí)際情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不了大問(wèn)題。因此，中央重要文件的深度學(xué)習(xí)并充分發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值，官員個(gè)體的學(xué)習(xí)與研究，出國(guó)考察以開(kāi)闊眼界，我認(rèn)為都是相當(dāng)必要的。